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修法大家谈 | 关于采购模式、采购术语……的几点修法建议

修法大家谈 | 关于采购模式、采购术语……的几点修法建议

此次《政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)契合了国际公共采购改革新趋势,落实了深改方案相关改革要求,着力解决政府采购实践中存在的问题,体现了全链条的政府采购管理体系,尤其是设专章对采购需求管理和政府采购政策进行了规定,值得点赞。


关于采购模式、采购活动的内涵、采购术语、评审专家的确定、绩效管理,有几点建议,提出来商榷。


一、采购模式

关于采购模式的描述集中在《征求意见稿》的第六条和第七条。


第六条 政府采购实行集中采购和分散采购相结合。国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录。纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购。


第七条 政府采购实行限额标准管理制度。


对于集中采购目录以内或者政府采购限额标准以上的政府采购项目,应当按照本法规定的采购方式、程序和信息公开等要求进行采购;对于集中采购目录以外且未达到政府采购限额标准的政府采购项目,可以不执行本法关于采购方式、程序和信息公开的相关规定。


问题:第六条和第七条中没有对分散采购做进一步的表述,并且《征求意见稿》第一百二十条提及“政府采购制度”,政府采购制度没有问题,但是限额标准管理明显比政府采购制度范围要小很多,此处提“限额标准管理制度”不太合适。


建议:不用“制度”一词,并且,第七条第一款应对第六条中的“分散采购”有所回应,改为“分散采购实行限额标准管理。”


二、采购活动

《征求意见稿》有21处提及“政府采购活动”,16处提及“采购活动”。其中:


第三十一条 采购人应当在预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行等采购活动中,严格执行政府采购政策。


第三十六条第二款 采购人应当按照先明确需求后竞争报价的原则,在采购活动开始前确定采购需求。


问题:对“采购活动”的界定在这两个条款中出现了矛盾。很明显,第三十一条采购活动的范围更宽,第三十六采购活动似乎是从方式选择开始的。


建议:考虑到大家一般将采购活动界定为从采购方式实施开始,建议第三十一条改为“采购人应当在预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行中严格执行政府采购政策”。(去掉“等采购活动”)或者,如果按照全流程、全链条原则,将采购活动的范围界定为预算编制、需求确定、方式选择、项目评审、合同订立和履行全过程,可将第三十六条第二款改为,“采购人应当按照先明确需求后竞争报价的原则,在采购方式实施前确定采购需求”。(将“采购活动开始”改为“采购方式实施”)


三、采购术语

(1)各类采购文件


关于各类采购文件的描述集中在第四十五条第二款和第八十一条第二款。


第四十五条第二款 公开竞争后参与竞标供应商或者合格标只有两家,但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款,且采购程序符合规定的,可以继续开展采购活动。


第八十一条第二款 适用前款第(一)项情形的,对原招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书、征集文件的要求不得作实质性修改。


问题:第四十五条没有征集文件?能否合并为采购文件?


(2)评审小组


关于评审小组的描述集中在第四十九条和第一百三十条。


第四十九条 采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目,由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家。


第一百三十条 评标委员会、谈判小组、询价小组和评审小组成员有下列情形之一的,给予警告;情节严重的,处以三万元以上十万元以下罚款,并禁止其参加政府采购评审活动;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


问题:第四十九条没有询价小组?能否合并为评审小组?


(3)成交或入围


《征求意见稿》有27处出现“中标、成交、入围”表述。例如:


第五十条 采购人、集中采购机构依照本法确定中标、成交、入围供应商后,应当及时公告中标、成交、入围结果,同时向中标、成交、入围供应商发出中标、成交、入围通知书,并将中标、成交、入围结果通知所有未中标、成交、入围的供应商。


中标、成交、入围通知书对采购人、集中采购机构和中标、成交、入围供应商具有法律效力。中标、成交、入围通知书发出后,采购人、集中采购机构违法改变中标、成交、入围结果的,或者中标、成交、入围供应商无正当理由放弃中标、成交、入围项目的,应当依照本法承担法律责任。


问题:12组“中标、成交、入围”?能否合并为“成交或入围”?


建议:对于以上三个采购术语的描述,有繁琐之嫌。由于此次修法在采购方式上采用归集表述,建议统一各种采购方式对应的文件或者小组的叫法,统一为“采购文件”、“评审小组”、“成交或入围”。或者,对于“中标、成交、入围”,既然第四十四条提到“前款所称的竞标,是指招标方式中的投标、竞争性谈判方式中的谈判响应、询价方式中的报价,以及框架协议方式中的响应征集。那么对应这里,考虑直接用“中标”可能也合适。


四、评审专家的确定

第四十九条采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的采购项目,由采购人自行确定评标委员会、谈判小组和评审小组中的评审专家。


采购需求难以准确描述、评审因素需要进行主观判断的采购项目,应当严格评审专家的选择标准和程序。


问题:这一条实际上一定程度上回应了强化采购人主体责任,但似乎放的太小,前款如果能够客观量化的,是否全部需要找专家?后款所指“严格评审专家的选择标准和程序”,是否指87号令说的“经主管预算单位同意”(87号令第四十八条第二款,对技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家)?


建议:此条款应进一步明确评审专家的确定标准。


五、绩效管理

《征求意见稿》中“绩效”出现了14次,强调绩效与我国提出的全面实施预算绩效管理改革相一致。其中:


第十二条 预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求,根据部门预算绩效目标合理确定采购需求、采购计划和采购合同,提升财政支出绩效水平。


第三十四条 采购人应当在采购活动开展前,根据法律、行政法规和国家有关规定、采购预算、采购政策以及市场调查情况等,厉行节约,科学合理确定采购需求,全面落实绩效管理要求。


问题:第十二条提到“预算部门和单位应当落实全过程绩效管理要求”,这个应该是《预算法》或者是全面预算绩效管理改革的要求,是否应该在政府采购法中再次强调?感觉没有必要。同样,第三十条,是否要在后面加上“全面落实绩效管理要求”,科学合理确定采购需求,本身就是全面落实预算绩效管理的重要内容。


建议:属于《预算法》或者预算改革中强调的内容,不易在《政府采购法》中重复表述。