“做地”模式是否触碰了隐性债务红线

“做地”模式，主要来源于广州的“做地十条”——《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）和郑州的《关于印发郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法(暂行)的通知》（郑政文〔2021〕57号）等地方性文件，主要实施边界：

其中，广州的“做地十条”主要内容分析：

1.轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为郑州地铁集团。各级土地储备机构依据政府批准的做地实施方案与郑州地铁集团签订做地协议。郑州地铁集团负责将土地从 “毛地”“生地”开发整理成 “净地”“熟地”。

2.轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款,在扣除33%计提事项后,剩余67%的成本及净收益全部拨付做地主体。

3.轨道交通场站及周边土地综合开发主要是指结合轨道交通车辆段、停车场、区间、站点及附属设施,对其范围内的土地及周边地块进行地上、地下空间开发利用,建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住等为一体的城市功能区.

4.由做地主体郑州地铁集团提前垫资实施的为综合开发使用的地上、地下主体工程计入预留工程建设成本,由土地受让人承担，纳入土地出让合同条款。

综上所述，做地的底层逻辑和内涵与土地整备类似，只不过土地整备主要运用于规划已经调整为国有土地的“城中村”尚未完成土地收储流程的土地，而做地则不限于集体土地或国有土地，符合土地储备范畴的项目都使用做地政策，做地政策本质上是将土地储备环节需要的征地拆迁补偿和前期开发交由地方国企实施，将做地与二级开发一并招商，实现土地开发的一二级联动。当然郑州的做法没有涉及一二级联动，而是通过土地出让金的留存并拨付做地主体实现做地主体的资金平衡。

有关做地的合规性，众说纷纭，笔者认为，无论是广州的做地还是郑州的做地，都没有违背土地储备环节的管理要求，即做地主体整理完的土地还是要交由土储机构收储以备供应，存在疑虑的的环节是政府将土地出让收入支付于做地主体的时限和做地主体的融资是否对应预期土地出让收入，如果政府按预算支出、支付时限控制在1-3年、完成整理任务就能付费、做地企业融资又不仅靠土地出让收入还本付息。基本上是不存在隐性债务风险。