关键词
合同义务｜履约保证金｜质保金｜

咨询者问：

某政府采购货物项目采购文件规定，供应商应当在设备质保期满后申请退还履约保证金。质保期条款：设备质保期5年，自验收合格之日起算，质保期内供应商承担包修、包换、包退义务。
问：履约保证金的退还时间是否合法？

说实话，看到这个问题，我当时情绪有点绷不住了，这是超长待机的履约保证金呀。

老规矩，先说结论，招标文件中关于保证金的规定违法，货物类项目涉嫌变相以履约保证金为名收取质保金。

这就引入了今天的核心问题：

政府采购中，履约保证金与质保金存在混淆风险，需明确二者边界。

（一）什么是履约保证金

履约保证金是中标或成交供应商按照采购文件要求向采购人提交的用以保障其适当履行合同义务的一种担保。

履约保证金的目的是促使中标或成交供应商全面履行与采购人订立的合同，确保合同目标的实现。中标或成交供应商违约的，采购人将按照合同约定扣除其全部或部分履约保证金，或由担保人承担担保责任。如果中标或成交供应商违约给采购人造成的损失超过履约保证金的还应当依法赔偿超过部分的损失。

（二）履约保证金啥时提交

履约保证金通常作为合同订立的条件，由中标（成交）供应商与采购人签订采购合同时提交或在合同签订前提交。

法律依据

《政府采购法实施条例》：

• 第四十八条　采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。

《招标投标法》：

• 第四十六条 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

• 招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。

• 第六十条 中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。

《招标投标法实施条例》：

• 第五十五条　国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。

• 第五十八条　招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10%。

• 第七十四条　中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。

  
  

（三）履约保证金保证了啥

政府采购中，履约保证金是供应商为担保政府采购合同适当履行而提交的资金或保函，建设工程招标和其他公共采购中，功能同理。

履约保证金功能限于保障交货、安装、调试等主合同义务或主要合同义务。

履约保证金的有效期自合同生效之日起至合同约定的中标或成交供应商主要义务履行完毕止。中标或成交供应商合同主要义务履行完毕，采购人或采购代理机构应按合同约定及时退还履约保证金。如果是银行保函或履约担保书，一般在到期后自行失效。

我们现行规则最大的问题就在于此，涉企保证金目录清单中含糊地说了一句“履行完合同约定权利义务”。

而实际上，履约保证金的保证义务应当是有边界的，有限度的，不是什么都予以保证，只能保证主合同义务或主要合同义务。

如果没有限制的话，开篇那个假设如果成立，法律允许采购人质保期满后才退还履约保证金，那我可不可以约定一个更超长待机的质保期，比如十年，然后才退履约保证金。显然，这么做构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇。

那什么叫主合同义务呢，民法上把主合同义务又常被称为主给付义务或主义务，是指合同关系所固有、必备，并用以决定合同类型的基本义务。比如，在买卖合同中，卖方的主合同义务是交付标的物并转移所有权，而买方的主合同义务是支付价款。规定见民法典第五百九十五条（民法典第五百九十五条【买卖合同定义】 买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同）。

在货物采购项目中，中标成交供应商根据采购结果，依照合同约定向采购人交付满足采购文件规定的标的物，采购人按约定的程序和规则验收，并支付合同价款，此时，我们就称之为双方已经完成了主合同义务或主要合同义务。

当然，如果硬要抬杠，说主要合同义务不完全和主合同义务一样，可以有所差别，这点我承认你会抬，主要合同义务确实可以通过合同约定，不完全等同于主合同义务。但约定要基于法律规定和公平原则而进行，以“不得过度减损相对人权益，不得过度增加相对人义务”为边界。

另外，与主合同义务相对的是从合同义务和附随义务，与主要合同义务相对的是次要义务。

反正有了履约保证金不是啥都保证这个前提，当采购人完成履约验收，根据《政府采购法》第四十一条的规定，出具验收书时，中标成交供应商的主要合同义务已经履行完毕。

（四）履约保证金啥时退

如前所述，中标成交供应商的主要合同义务已经履行时，采购人就应当依据合同约定退回履约保证金。财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见中规定了相应的规则。《中华人民共和国工业和信息化部 财政部关于优化调整国务院部门涉企保证金目录清单的公告》（2024年第34号）也明确规定：履约保证金的退还条件由“采购人根据采购合同约定，待供应商履行完合同权利义务事项后退还。”“根据中标合同约定，待中标人履行完合同约定权利义务事项后退还”。

“履行完毕”的标志为采购人验收合格并出具验收书（如设备调试完成、文件移交完毕），若合同包含附加义务（如培训），可约定“全部服务完成后”退还，但仍需与质保期严格区分。

法律依据

《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》

• 财库〔2016〕205号

• (八)严格按照采购合同开展履约验收……验收结果应当与采购合同约定的资金支付及履约保证金返还条件挂钩。

• (九)严格落实履约验收责任。验收合格的项目,采购人应当根据采购合同的约定及时向供应商支付采购资金、退还履约保证金。

  
  

（一）货物/服务类项目禁止收取质保金：

货物/服务类项目，采购人应当严格按照《国务院部门涉企保证金目录清单》《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）规定收取保证金， “不得收取没有法律法规依据的保证金”，如质保金。

（二）工程质量保证金有上位法依据

根据《建设工程质量保证金管理办法》，建设工程质量保证金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。缺陷责任期从工程通过竣工验收之日起计。到期后，承包人向发包人申请返还保证金。保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。

（三）货物服务项目中，将履约保证金保证时间延长至质保期，是变相收取质保金的行为。

（四）合规替代方案

采购人可以在采购文件中找到合理的解决方案，以解决质量保证的担心。

比如，可以在合同中约定质保期内供应商的免费维修、更换责任，及违反合同约定的质保义务的违约责任。

再比如，分期验收与资金支付挂钩：对于分期实施的采购项目，在合同中明确分期验收要求（如出厂检验、到货检验、安装调试检验等环节），并将验收结果与资金支付进度绑定。可以写成诸如，货物类项目约定“通过出厂检验支付30%，到货检验合格支付50%，安装调试完成支付15%，剩余5%在最终验收合格后支付”，若供应商未通过某阶段验收，采购人可暂停支付后续款项，直至整改合格。

履约保证金的收取与退还：

可以收取：金额不超过合同金额的10%，以非现金形式提交；

退还条件：以验收合格为标志，合理约定退还时间（建议不超过30日），不得与质保期挂钩。

质保金的禁止性规定：

不得收取：货物/服务类项目禁止以任何名义收取质保金；

严格区分：履约保证金的退还不得变相延迟至质保期结束。

总结：履约保证金与质保期的管理需严守“合同主义务验收即退、质量责任合同约束”原则，避免混淆两类资金性质。采购人应依据最新政策梳理合同条款，杜绝变相增加供应商负担的违规行为。

超长待机的履约保证金是违法行为。