某区财政部门收到一封检举信，信中提到该区交通运输局通过框架协议采购方式采购本系统交通水运工程监理服务（单项合同估算价达到100万元的除外）。此举属于违规将政府采购工程纳入框架协议范围，不符合框架协议采购方式的适用范围和情形。
请问检举事项是否成立？
政府采购工程监理服务项目能否采用框架协议方式采购？
检举人出现概念认知错误，以致出现张冠李戴的现象，政府采购工程监理服务不等同于政府采购工程，二者不能混同。从实际出发，举报事项并不成立。首先看框架协议的适用范围，仅限于货物和服务，确实不包括工程。然而招标投标法和政府采购法两大法律体系所指的工程，概念上都是建设工程，即专指工程施工。这在《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三条，《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二条以及《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第七条均有明确的规定。从总体框架来看，工程+与工程建设有关的货物+与工程建设有关的服务，构成了工程建设项目。从细分层面来看，工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。也就是说，工程监理并不属于工程，而是划分在服务这一大类。通过查询《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号，以下简称财库31号文），工程监理的所属编码与品目类别查找路径具体为“C服务→C20000000鉴证咨询服务→C20020000鉴证服务→C20020600工程监理服务”，这进一步印证了工程监理与“B工程”分属不同的类别。其次，回到框架协议的适用情形。《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称财政部110号令）第三条第二项明确规定，“集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，属于小额零星采购的”，可以采用框架协议采购方式采购。而财库31号文对于工程监理的品目类别划分在“C20020000鉴证服务”之下，在此基础上，该项目涉及的检举事项缺乏足够的事实依据，存在基本概念的错误认知，因此检举事项不成立。政府采购法律制度设计了八种政府采购方式，其创设立意、规则特点、适用范围、实施流程、择优方式和原则各有千秋。各类采购方式本质上并无先天优劣之分，每个采购项目应当根据项目特征选择最适合的采购方式。对此，《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第十九条也有相应的阐述和原则性规定，即“采购方式、评审方法和定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点”。从落实采购人主体责任的角度，《财政部关于未达到公开招标数额标准政府采购项目采购方式适用等问题的函》（财办库〔2015〕111号）亦明确“采购人要建立和完善内部管理制度，强化采购、财务和业务部门（岗位）责任，结合采购项目具体情况，依法选择适用的采购方式”。因此，对于为征集人本部门、本系统实际管理所需，且通过小额零星形式采购，且年度采购预算达到采购限额标准以上的政府采购工程监理服务，具体由采购人根据单位采购内部管理制度，根据项目、采购需求特点以及相应采购方式的适用情形，从有利于项目实施的角度，经集体决策程序，依法选择包括框架协议在内适用的采购方式。需要注意的是，我国公共采购并存《政府采购法》和《招标投标法》两大法律体系，实践中政府采购工程建设项目则是两法体系存在交叉的关键领域，尤其以规制工程建设等固定资产投资类项目为主的招标投标法体系，还以此为基确定了依法必须进行招标的项目制度。为避免法律体系适用的冲突，《政府采购法实施条例》第七条明确“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”，就此以采购方式的不同而作出了政府采购工程建设项目法律体系适用的边界区分。同时，根据《财政部关于印发<地方预算单位政府集中采购目录及标准指引（2020年版）>的通知》（财库〔2019〕69号）精神，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务公开招标数额标准按照国务院有关规定执行。这样两法体系对于“依法必须进行招标的政府采购工程建设项目规模标准（公开招标数额标准）”规定一致、有效衔接，避免了“各说各话”情况之下的冲突与矛盾。这样看，对于采购预算（单项合同估算价）达到依法必须进行招标的规模标准（公开招标数额标准）的政府采购工程监理服务项目，应当采用招标方式进行采购；此时根据《政府采购法》第四条以及《政府采购法实施条例》第七条，其采购阶段适用于招标投标法体系。当然依据《招标投标法》第六十六条、《招标投标法实施条例》第九条以及招法体系之下两次招标失败且经项目审批部门批准不再进行招标时，该政府采购工程监理服务项目，则需要重归政府采购法体系的怀抱，按照政府采购法律制度相关规定选择适用的采购方式进行政府采购。
