根据财库46号文第四条规定，无论是货物、服务还是工程采购项目，聚焦核心均为采购标的的“直接提供者”是否为中小企业，即货物采购项目，货物由中小企业制造；工程采购项目，工程由中小企业承建；服务采购项目，服务由中小企业承接。其中，货物项目又较为特殊，货物由中小企业制造具体是指所有货物均由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，这一规定是基于货物类项目存在着销售商、代理商、授权经销商等“中间人”以及“终端”制造商的情况，也是货物类不同于工程、服务项目的关键点之一；关键在于采购货物制造商的企业性质，以提升中小企业所制造货物的市场竞争力，或促使大型企业积极选用中小企业制造货物参与竞争，根本性地惠及中小企业。因此，中小企业生产但贴牌大型企业的行为不享受中小企业扶持政策。

与此同时，财库46号文实行的是单小机制（供应商所提供产品的制造商应为中小企业），这也与已废止的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）规定的双小机制（供应商及其提供的产品制造商均为中小企业）作出了直接区分。标志着货物类项目供应商享受中小企业扶持政策的方向调整，充分体现国家进一步简化要求、打破市场壁垒、优化营商环境的改革要求；通过源头引领，有效降低企业交易成本、缓解竞争压力，切实促进中小企业发展。

二

如何准确、合规地落实中小企业扶持政策，须理顺其中具体的逻辑关联与先后顺序

首先，应根据采购标的和项目特点，先行判断并确定项目（采购包）的整体属性，即一个政府采购项目（采购包）究竟是货物、服务还是工程采购项目。此举不仅涉及该项目（采购包）的价格分值比重、采购需求与评审因素的侧重点、合同文本、定价方式等，在中小企业扶持政策方面，则直接与财库46号文第四条所明确的供应商在不同属性的采购项目中是否享受扶持政策息息相关。单一属性的项目，可以根据财库46号文第四条直接作出判断，对于采购标的包含货物、服务、工程中两种以上的混合类项目，则需要依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“财政部87号令”）第七条，按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。如果按照《政府采购品目分类目录》无法确定，则按照有利于采购项目实施的原则确定项目的具体属性。在确定项目属性之后，紧扣财库46号文第四条与采购标的中的关键主体，与项目属性不匹配的采购标的不纳入该项目（采购包）中小企业扶持政策考虑与执行范围。比如，在货物采购项目中，货物应当全部由中小企业制造，不对其中涉及的配套服务承接主体作出要求；在工程采购项目中，工程应当由中小企业承建，不对其中涉及的货物制造商和服务承接主体作出要求；在服务采购项目中，服务的承接商应当为中小企业，不对其中涉及的货物制造商和工程承建主体作出要求。

其次，财库46号文第七条、第八条、第九条明确了中小企业扶持政策的全部专门面向中小企业、预留采购份额专门面向中小企业采购以及价格评审优惠这三类举措。根据三类举措的不同形态、特点及规定的项目整体或部分的方式，划定执行扶持政策的具体范围。比如，对于全部专门面向中小企业采购的货物项目，某供应商提供的与项目属性对应的所有货物，按照46号文第四条规定的条件，均由中小企业制造具体是指所有货物均由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标，该供应商才享受专门面向中小企业采购的扶持政策，否则，将导致无法通过资格审查。对于预留采购份额（价格评审优惠），由于落实扶持政策的具体措施又包括联合体形式或合同分包，该联合体或分包意向协议中要求（约定）由中小（小微）企业承担的部分，该部分涉及与项目属性对应的所有采购标的，须符合财库46号文第四条规定的条件。换言之，也就是划定执行扶持政策的具体范围后，再就该范围内的采购标的，根据财库46号文第四条，通过《中小企业声明函》查看是否符合扶持政策享受条件。进而由相应主体按照采购文件规定的标准进行资格审查或评审。

三

非单一采购标的项目，应逐一明确所有采购标的对应所属行业

财库46号文第十二条对此明确要求，采购文件应当明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。财库46号文第十一条对于“采购过程”中如何认定供应商是否属于中小企业给出了原则性规定，即“中小企业参加政府采购活动，应提供符合要求的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件”；除此之外，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）明确规定，“对于供应商依照规定提交各类声明函、承诺函的，不得要求其再提供有关部门出具的相关证明文件”。据此可知，《中小企业声明函》相当于中小企业参加政府采购活动、享受扶持政策必不可少的“身份证”，资格审查、评审阶段皆以此为准，并不得寻求其他外部证明材料，这也是为了减轻中小企业竞争成本、减少冗长不必要的流程、不断优化交易规则、激发市场竞争活力。结合财政部制定的《中小企业声明函》格式关于采购标的的排列及填写要求可知，对于非单一采购标的的项目，采购文件应逐一明确所有采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。只有采购文件逐一明确，并要求供应商对标逐一声明，方能在仅要求供应商提供《中小企业声明函》的前提下，直观、明显、可视化地判断供应商提供的所有货物是否均由中小企业生产制造，是否符合中小企业扶持政策适用条件。部分采购人、代理机构错误地将采购标的简单地等同于采购项目，属于概念理解上的严重混淆。采购文件仅仅明确项目所属行业，对于单一采购标的的项目影响不大，但对于非单一采购标的的项目则存在较大隐患，不仅明显违背财库46号文要求，且可能导致供应商错误理解、《中小企业声明函》错误填写，在评审时无法通过《中小企业声明函》内容确定所有采购标的是否均由中小企业直接提供（制造货物、承接服务、承建工程）。

四

确定采购标的对应的所属行业须做到“心中有谱、手中有法”

首先，需要明确，并不是以供应商的经营范围对应的行业作为衡量供应商是否属于某行业中小企业的依据。《中华人民共和国民法典》第五百零五条以及《国家发展改革委 市场监管总局关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号）对此均有明确规定，不应以经营范围作为资格审查指标或评审因素。财库46号文第十二条对于由谁如何确定“采购标的对应的中小企业划分标准所属行业”，给出了具体答案，即在采购文件中予以明确，具体确定主体为采购人、代理机构；确定的渠道与载体则是采购文件。

其次，采购需求以及采购标的是否科学合理确定尤为重要。在此阶段，可以结合《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号）加以明确和细化。

再次，在明确采购标的基础上，可对标《国民经济行业分类》自下而上（基本流程为小类→中类→大类→门类）梳理标的行业。

最后，回归《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号，以下简称“工信部300号文”）、《金融业企业划型标准规定》（银发〔2015〕309号）等文件明确的具体行业，确定采购标的对应的所属行业。值得注意的是，在工信部300号文所规定的十六个行业中，“其他未列明行业”并不是兜底行业，亦不是万能行业，而是划定了基本范围，具体包括科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业、居民服务、修理和其他服务业，社会工作，文化，体育和娱乐业等。工信部300号文明确的不同行业对应着不同的中小企业划型数据标准，错误的行业划分可能直接影响供应商的中小企业划型自我判断，进而影响其是否享受中小企业扶持政策，甚至导致采购结果的变化。

五

明晰专门面向中小企业采购的两种类型并分别适用

专门面向中小企业采购是中小企业扶持政策的重要举措，在设置项目资格条件时需要根据项目特点与实际，结合财库46号文第六条、第七条、第八条，确定该项目（采购包）是否专门面向中小企业采购，一旦设置，对于大型企业等于“一票否决”。而专门面向中小企业又分为全部专面与预留采购份额专面中小企业。前者由财库46号文第七条作出规范，针对的是采购限额标准以上、200万元（400万元）以下的货物服务（工程）采购项目，这部分项目除却财库46号第六条规定的五类不适宜专面中小企业采购情形外，全部（百分百）专门面向中小企业采购，不存在比例问题。

而预留采购份额则另有范围，结合财库46号文第八条规定，采购预算超出200万元（400万元）的货物服务（工程）采购项目，且适宜专面中小企业采购的，预留该部分项目预算总额的30%（《财政部关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号，以下简称“财库19号文”）将预算超过400万元以上的工程采购项目，预留采购份额提标至40%，专面中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%。对于财库46号文第八条规定，需要从五个部分进行拆解与分析。

一是从项目预算角度来看，预留采购份额与全部专面中小企业各自划分了范围，前者是指预算超出200万元（400万元）的货物服务（工程）采购项目；后者则是采购限额标准以上、200万元（400万元）以下的货物服务（工程）采购项目。相同的是，二者均不包括不适宜专面中小企业采购的五类情形。

二是预留份额项目的计算基础并不是项目个数，而是这部分适宜预留项目的预算总额。比如，某主管预算单位全年共11个货物、服务项目预算超过200万元，且均适宜专门面向中小企业。将这11个项目预算累加，该单位全年预留中小企业份额的预算总额为3100万元，即至少930万元（3100*30%）应通过整体预留、设置采购包、联合体形式或合同分包进行预留。

三是对适宜预留部分，以该部分的项目预算总额为基数。采购人可以自行确定统筹分解，根据具体项目进行预留，而无须（不强制）每个项目均按预定比例进行平摊预留。可以整个项目全部预留，也可以在项目中划分采购包（标段）或要求供应商组成联合体形式或合同分包进行部分预留；完成全年所有适宜预留项目的预留份额任务比例即可（即货物服务不低于30%、工程为40%）。

四是对于预留给中小企业采购的项目，可以通过统筹分解，预留其中一部分项目，专门面向小微企业采购。该部分预算总额占比不低于已预留给中小企业项目预算总额的60%即可。对于此类项目，在供应商《中小企业声明函》中，采购标的由大中型企业直接提供的，将导致无法通过资格审查。

五是预留份额措施包括项目整体或设置采购包以及接受联合体形式或者合同分包这三种。其中，以联合体形式或者合同分包的，中小企业承担合同总金额的部分须达到一定比例（采购人根据年度统筹以及预留份额任务的完成情况，在具体项目的采购文件中灵活机动设定）。对此需要与财库46号文第九条的价格评审优惠中的联合体形式或合同分包的有关规定作出区分，避免概念不清、逻辑混淆。

六

预留采购份额前有方案、后须公开，“一方案两公开”遥相呼应

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第六条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。换言之，预算编列及批准情况决定了一个政府采购项目是否成型，在预算通过批准之后，主管预算单位、采购人即可以开展项目的前期工作。在预留采购份额方面，财库46号文第六条提出，由主管预算单位组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，预留适宜由中小企业提供的采购项目（采购包），专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。该方案是以适宜预留部分的项目预算总额为基数，结合实际确定本部门及所属单位的年度预留份额任务比例（例如，该任务比例统筹确定为45%，不低于财政部规定的最低比例即可）。据此进行统筹分解，从中确定具体的项目进行预留，可以确定各个预留份额项目的具体预留措施（例如，项目整体预留、划分采购包、要求供应商组成联合体形式或合同分包）；也可以根据项目推进和完成情况，实时更新、动态调整，以完成全年所有适宜预留项目的预留采购份额目标。

根据统筹方案和具体情况，完成确定的预留份额任务比例后，还有合同公告及上年度预留份额执行情况公开的要求（即“两公开”制度设计）。

首先，财库46号文第十四条明确提出，对于通过预留采购项目（采购包）、要求以联合体形式或者合同分包等措施签订的采购合同，应当明确标注本合同为中小企业预留合同。其中，要求以联合体形式或者合同分包的，应当将联合体协议或分包意向协议作为采购合同的组成部分。而《政府采购法实施条例》第五十条则确定了采购人合同公告制度，作为采购合同组成部分的联合体协议或分包意向协议，自然需要按规定与主合同在签订合同之日起2个工作日内在省级以上财政部门指定媒体（以下简称“中国政府采购网省级分网”）上一并公告。此举是为了进一步提升政府采购领域的信息透明，防止“阴阳合同”，并从制度设计和具体落实的角度做好有序衔接，改变采购人“重采购过程、轻合同履约；重程序合规、轻绩效评价”的错误观念。在具体的合同公告阶段还需要做到以下两点。一是依据《财政部关于进一步提高政府采购信息查询使用便利度的通知》（财办库〔2024〕30号）精神，目前全部政府采购项目的各类公告和公示信息，除在中国政府采购网省级分网发布外，还需统一推送至中国政府采购网中央主网发布。二是合同公告内容不得涉及国家秘密、商业秘密；合同标的名称、规格型号、单价及合同金额等内容不得作为商业秘密。合同中涉及个人隐私的姓名、联系方式等内容，除征得权利人同意外，不得对外公告。《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）对此有全面、详尽的规定。

其次，主管预算单位应向同级财政部门报告本部门上一年度面向中小企业预留份额和采购的具体情况，并在中国政府采购网公开预留项目执行情况。通过信息公开、阳光透明的机制，倒逼主管预算单位的统筹方案制定“不走形式”，采购人的采购过程紧扣政策“不走偏路”，监管部门对标方案与执行情况，结合绩效评价“有的放矢”。

在公开预留项目执行情况时有两点值得关注，一是在实际操作中存在主管预算单位未能发挥统筹、管理、协调与归集的“统领”作用，由其各部门或所属单位（具体项目的采购人）各自制定方案或公开预留执行情况，造成信息碎片化、零散化、失真化甚至重复化，不利于有关数据的统计，造成各部门、单位之间的“同事不同理解、不同执行标准”的情况。二是需要公开执行情况的范围，仅限于统筹方案中确定的预留采购份额项目，并不包括财库46号文第七条所述的应全部专门面向中小企业采购的项目。这从财政部制定的《面向中小企业预留项目执行情况公告》的“预留选项”中具体内容也可见端倪，所指即财库46号文第八条载明的三种预留措施，并需要明确各自预留给中小企业的比例。而全部专门面向中小企业采购是指该部分项目，百分之百全部面向中小企业采购，并不存在预留其中一部分的问题，自然也就不存在需要统计预留份额并与统筹方案确定的目标进行比对的需要。

七

同一项目（采购包）不得同时执行专门面向中小企业采购与价格评审优惠两种扶持政策

财库46号文的第七条、第八条、第九条概括了全部专门面向和预留份额专门面向中小企业采购以及价格评审优惠三类扶持政策具体举措及适用情形。其中，财库46号文第九条划定价格评审优惠的具体范围，仅适用于未预留份额专门面向中小企业采购的项目或预留份额项目中的非预留部分采购包，而全部专门面向或预留份额专门面向中小企业已作为供应商的资格条件，不应再进行价格评审优惠。换言之，同一项目的同一采购包不应同时执行专门面向中小企业采购和价格评审优惠，这也是政府采购法律体系中很重要的一个原则，即“资格条件不得作为评审因素”的充分体现。同时，需要注意的是，价格评审优惠的享受主体仅限于符合要求的小微企业。另外，财库19号文除了明确工程采购项目的预留份额比例，还将货物服务项目给予小微企业的价格评审优惠比例，由财库46号文设定的6%—10%提高至10%—20%；对于符合要求的联合体或者合同分包（联合体或分包意向协议中，约定的小微企业合同份额占到合同总金额至少30%以上），其价格评审优惠比例则从2%—3%，提高标准至4%—6%；工程采购项目的比例则不作调整。

八

禁止直接或间接设置影响中小企业参与竞争的限制性要求（指标）

根据《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条、财政部87号令第十七条以及财库46号文第五条规定，在政府采购活动中，采购人在政府采购活动中应当合理确定采购项目的采购需求，不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素，不得在企业股权结构、经营年限等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。但需要注意的是，禁止的不仅仅是明面、直接、直观涉及上述违法指标的要求，对于将一些申办条件、评价标准包括企业规模、财务指标的“隐性条件”的证书，包装作为资格条件或评审因素，也是需要重点核实、审查和杜绝的禁止性指标。

九

政府采购合同分包另有规定

我国公共采购并行招标投标法体系和政府采购法体系，二者互有交叉、紧密联系，又有较大区别，存在着为数不少的两法体系“同一事项不同规定”的差异，使得不少的采购人、代理机构存在对法律体系适用混淆、对法条理解有出入、具体执行有偏差、处理结果不一致等问题；甚至因为对法律体系的适用错误，采购方式特点的理解偏差、交易规则要点把握失衡、采购程序变通走样变形，严重违反法律法规和国家强制性规定，引发不必要的质疑、投诉，导致项目废标（终止）等不利后果，直接影响采购结果，有的甚至成为舆论热点。

相较于主要规范调整工程建设招标投标的招标投标法体系，政府采购法体系对于供应商中标、成交之后依法分包的，也有着自身独有的规定。主要的差别聚焦于是否需要供应商（投标人）在投标、响应阶段明确分包承担主体的具体信息。财政部87号令第三十五条规定，“投标人根据招标文件的规定和采购项目的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，应当在投标文件中载明分包承担主体，分包承担主体应当具备相应资质条件且不得再次分包”；财库46号文附件的《中小企业声明函》中亦有“签订分包意向协议的中小企业”具体情况的填写要求，对于通过合同分包形式落实预留采购份额或者价格评审优惠的项目，供应商通过分包意向协议明示中标、成交后将合同金额的一部分分包给一家或多家中小企业承担，并确保该部分不低于采购文件规定的承担比例。同时，要在《中小企业声明函》中逐一填写中小企业（分包承担主体）信息以及该中小企业在合同中承担的部分（采购标的）。分包意向协议与《中小企业声明函》有关信息须保持前后一致、精准衔接。

十

落实政府采购政策是采购人的主体责任，也是应尽义务

政府采购是一项法律与政策融合、管理与服务交织的工作，是政府通过市场配置公共资源的重要工具和途径，具有国家宏观调控和微观引领作用。因此，在政府采购活动中需要通过贯彻法律法规、响应国家顶层设计和发展方向，落实包括促进中小企业发展在内的多项政府采购政策，以助力国家经济和社会发展等众多目标。

从实践情况来看，由于我国并行招标投标和政府采购两法体系，为数不少的采购人（招标人）、代理机构、监管部门、评标评审专家乃至供应商（投标人）对于需要执行政府采购政策的项目范围存在一个严重误区，错误地认为仅仅在适用于政府采购法体系的项目中需要落实，这是对两法体系适用的错误理解和人为认知割裂。对于依法必须进行招标的政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务项目（以下简称“政府采购工程建设项目”），由于招标投标法体系对于“依法必须进行招标项目”的制度安排和招标投标程序的规制，依法必须进行招标的政府采购工程建设项目，其采购方式应当依法采用招标方式。根据《政府采购法》第四条、《政府采购法实施条例》第七条规定，此类政府采购工程建设项目适用于招标投标法体系；采用招标之外其他采购方式的政府采购工程建设项目，则适用于《政府采购法》。两法适用范围的划分在于《政府采购法》与《招标投标法》在政府采购工程建设项目适用法律上所作的衔接性规定，主要聚焦于采购阶段按照哪个法律体系执行，与政府采购工程建设项目属于政府采购并不矛盾；具体的政府采购范围已由《政府采购法》第二条作出明确定义，即先明确一个项目是否属于政府采购，再根据项目属性及规模标准确定其采购阶段适用的法律体系，其政府采购的本质属性并不会因此有所改变。且政府采购工程建设项目是公共财政支出的重要方面，具有资金规模庞大、结构复杂（看具体项目特点）、产业链接性强、地标性和里程碑性质等特点，在国民经济发展中具有一定的权重，对社会生产具有重要影响和引导作用。于法于理都是执行政府采购政策的“主阵地”，应当遵守《政府采购法》第九条规定，执行政府采购政策。不应由于对法律法规的理解偏差，人为地将适用于招标投标法体系的政府采购工程建设项目游离于相关制度之外。对此，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第三款规定，“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的政府采购政策执行情况实施监督”；《政府采购法实施条例》第七条则进一步规定，“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策”。

在具体的政府采购项目中，需要通过制定资格条件、确定评审因素与标准、拟定合同文本等方式实现预定的政府采购政策目标。《政府采购法实施条例》第十五条对此明确规定，“采购人、代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件”。而财政部87号令第十一条、《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第七条亦将政府采购政策作为采购需求不可或缺的重要组成部分。也就是说，政府采购政策与采购需求基本决定了项目资格条件、评审因素、是否接受联合体、是否划分采购包、是否允许合同分包以及合同文本、定价方式等要点。既然政府采购政策如此重要，采购人若没有依法依规执行到位，必然也将承担相应的不利后果。 根据《政府采购法实施条例》第四十一条以及财政部87号令第二十五条、第六十五条可知，采购文件内容违反法律、行政法规、政府采购政策以及国家强制性规定的，应当在修改采购文件内容后，重新开展采购活动。除了可能导致采购项目废标（终止），采购人及代理机构还将承担相应的法律责任，《政府采购法实施条例》第六十八条规定，未按照规定执行政府采购政策的，由财政部门按照《政府采购法》第七十一条、第七十八条规定追究采购人和代理机构的法律责任，具体包括“责令限期改正、警告、并处罚款以及对责任人员处分并通报”等。尤其是代理机构，可能面临“在一至三年内禁止其代理政府采购业务”的处罚。

作为政府采购项目的第一责任主体，采购人需要牢固树立依法采购和主体责任意识，在强化内控制度建设、依法开展政府采购活动、落实政府采购政策等方面正确发力，确保政府采购活动的高效规范以及采购结果的物有所值。

供应商是否享受政府采购中小企业扶持政策关键看什么？