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案例:河南封丘学生餐事件

专家说·河南学生营养餐招标事件|江顺龙:从公平竞争审查视角看此次招标采购项目

据新华社报道,近日,河南省封丘县“30余名师生餐后集体呕吐腹泻”“校长痛哭称换不动送餐公司”成为网民热议话题。该社记者就公众关切的问题进行了深入调查:11月27日,封丘发布消息,称“初步判定赵岗镇戚城中学部分学生出现餐后呕吐腹泻是一起食源性疾病事件”,并进一步解释食源性疾病主要是由患者进食了不洁食物导致。又据央视新闻报道,总台记者从封丘县委宣传部获悉,11月30日上午,涉事送餐公司负责人吕某、李某因涉嫌生产、销售不符合安全标准食品罪,已被刑事拘留。


事件发生后,招标有没有“猫腻”成了热议话题之一。据新华网的报道,“通过对招标文件进行审查,目前没有发现招标文件制作方面的问题。”封丘县纪委监委案件监督管理室主任王福京说,“我们调查的对象包括封丘县教体局、公共资源交易中心、参与招标的企业、代理公司。如有必要,评标专家也会被列入调查范围。”王福京表示,由于涉及人员众多,其中是否有“猫腻”有待进一步调查。
关于招标环节是否有“猫腻”,也引起业内人士的重点关注,并从专业的角度进行深入讨论,试图找出问题出在哪儿。众说纷纭,有的从招标文件入手,试图找出内中“破绽”,有的认为更正公告不合规,有的从中标人是否满足经营资质资格条件进行查证,有的从被拘留的吕某、李某是否为供餐企业的法定代表人开展核实等等。汇总各方意见,多数业界人士认为招标文件、招标过程和评标过程或多或少存在问题,导致中标结果也有问题,这是事故发生的根源。如果招标环节没有问题,不合格的企业就不会获得中标资格,也就不会供应“不洁食物”,最后似乎认为政府采购应当来背这个“黑锅”。笔者则认为,这是一起严重违反公平竞争审查制度和超越行政职责范围的典型案例。
今年6月29日,市场监管总局等六部门印发《公平竞争审查制度实施细则》(国市监反垄规〔2021〕2号,以下简称《细则》)短短数月,就出现这起事件。按照国家《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》规定,教育部门要把营养改善计划的实施作为贯彻落实教育规划纲要的重要工作,牵头负责营养改善计划的组织实施。同时,会同有关部门做好实施方案,建立健全管理机制和监督机制。会同财政和审计等部门加强资金监管;会同财政、发展改革等部门加强学校食堂建设,改善学校供餐条件。封丘县教体局是《细则》所指的政策制定机关之一、在封丘县贯彻落实全国农村义务教育学生营养改善计划的具体政策措施的制定者和实施者。其组织实施的“封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目”招标工作,作为封丘县教体局制定的具体政策措施,招标文件分11个标段,指定11家中标企业为相应的学校学生供给午餐,也就是说每一所学校只能由一家指定的企业供餐。招标文件明确规定向学生提供完整午餐价格为X+4元/每生每天,X为学生自愿承担数额,4元为财政资金/每生每天,以4元的财政资金补助捆绑了学生自有资金的使用自主权,学生没有其他选择余地。构成“以明确要求、暗示、拒绝等方式,限定或者变相限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”,以及“没有法律、行政法规或者国务院规定依据,通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件,排斥或限制潜在经营者提供商品和服务”,违反了《细则》第十三条第(三)项“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”的公平竞争审查标准。河南省教育厅、河南省市场监督管理局近日联合下发的《关于全面加强校外供餐单位食品安全监督管理的紧急通知》强调,各地教育行政部门是辖区中小学校外供餐的管理部门,负责制定校外供餐工作的管理办法和规章制度,指导和管理中小学校的校外供餐活动。由此可见,封丘县教体局在“学生营养餐”采购活动中是“裁判员”的角色,但其显然不能既当“裁判员”又当“运动员”。
对于采购主体的问题,学生营养餐的采购主体并非政府采购法所指的国家机关、事业单位和团体组织,该项目真正的采购主体是学生,对于未成年学生来说是监护人(家长),显然不是封丘县教体局,也不是学校,当然,由成千上万的学生个体作为采购主体也不现实,应当按照《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》规定,由学校牵头组织,会同家长委员会和学生代表成立学生餐管理工作小组,开展招标采购和供餐质量检查工作,以及对供餐企业在采购所需的米、面、油、蛋、奶等大宗食品及原辅材料过程进行检查把关。所以,该项目不是政府采购项目,不应当纳入政府采购管理范围,封丘县财政局不应当受理处理项目投诉事宜,履行监管职责应当回归教体局,受理处理招标采购和供餐过程的有关投诉事宜和质量问题。
无独有偶,在《细则》出台之前,2020年普宁市教育局以采购人身份开展普宁市校服采购项目招标工作被立案调查。该项目规定实行“一市一款”校服,以公开招标方式选定5家服装制作企业作为全市中小学校服供应商,属于“五选一”限制市场公平竞争,校服价格按照中标的“参考价”执行属于政府干预校服市场价格形成,也是违反了《细则》第十三条第(三)项“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”的公平竞争审查标准,被列为国家重点督察查办案件,责令整改。
这两起案例一再证明,涉及学校学生的招标采购活动更容易出现行政性垄断、行政干预,是落实公平竞争审查制度的薄弱地带。公平竞争审查制度作为一项新生制度,是建立全国统一市场和建设高标准市场体系大格局的时代要求,也是执行《反垄断法》《优化营商环境条例》等法律法规的现实需要。各级各行业监管部门、招标采购人、代理机构从业人员应当加强学习,提高认识,掌握政策标准,履职尽职,抓好落实。


专家说·河南学生营养餐招标事件|何红锋:建议修法时明确“供应商存在重大违约的,可终止采购合同”

近日,河南省封丘县“30余名师生餐后集体呕吐腹泻”“校长痛哭称换不动送餐公司”,成为网民热议话题。


该学生餐招标项目属于政府采购
这一定性应该争议不大,实际操作也是按照《政府采购法》执行的。该项目的采购人是封丘县教育体育局,符合政府采购采购人主体要求。使用的资金中,有财政资金、也有学生承担的资金。显然,这属于《政府采购法实施条例》中所称的“采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的”“财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例”。
该项目应该由哪个主体作为招标人,有不同的看法。
长期从事政府采购研究与实务工作的沈德能律师认为:“从该项目的招标公告可以明显看出,封丘县教育体育局作为教育行政主管机关,在其发布的招标公告中,未经任何合法程序(本次招标不含本项)为其所主管的学校指定了早晚餐的服务经营者(该项目中标供应商),排斥了其他市场主体参加学校早晚餐服务的正常竞争,限定其所主管的学校购买、使用其指定的经营者(该项目中标供应商)提供的商品(早晚餐供应服务)。这是明显的违法行为。”笔者不认同沈德能律师的看法。理论上讲,学生餐的采购人,如果有财政资金,则可以由学校作为采购人,也可以由教育行政主管部门作为采购人。具体要看预算资金是由谁编制和申请的,编制和申请预算资金的主体就是采购人。由教育行政主管部门作为采购人,有一个好处:可以形成较大的采购规模,有利于形成充分的竞争。
关于供应商的资格要求
这一问题,是本次招标程序中问题最大的。在招标过程中,采购人通过变更招标文件的方式对供应商的资格要求作出了改变。这是违反《政府采购法》的程序要求的。当投标人资格条件发生改变时,应当重新招标,而不是通过变更招标文件来完成这一改变。尤其是本次招标,两次改变供应商的资格要求,均放宽了要求。这会导致合格的潜在供应商因为达不到最初不合理的要求而没有参与竞争。
招标文件中设置投标人资格条件为“须具有有效的食品经营许可证”,也是值得讨论的问题。中国招标投标协会专家岳小川老师认为“供应商在招标前一般是不具备食品经营许可证的。如果采购人一定要求供应商具备,那么肯定只有采购人以前使用过或正在使用的供应商才具备这个条件,那就属于以不合理的条件排斥和限制供应商的行为,是违法行为。”
笔者仔细看该项目的招标文件,发现没有规定是否要求必须是本次学生餐经营活动的食品经营许可证,只是注明了“主体业态为餐饮服务经营者”。如果我们把“有效的食品经营许可证”理解为本次学生餐经营活动的食品经营许可证,确实存在岳小川老师认为的问题。但笔者的看法,“有效的食品经营许可证”意味着投标时供应商具有“有效的食品经营许可证”即可,比如,该供应商可能有北京市的“有效的食品经营许可证”。要求这样的许可证的价值在于,可以证明供应商是餐饮服务经营者,具有提供学生餐的经验。因此,这样的要求是合理的。如果这样的要求是合理的,则本次招标在评标时存在大问题。因为根据报道,涉事配餐公司9月22日成立,10月26日取得营业执照。然而,该公司大约在10月9日后就已开始给一些小学配餐,且直到11月25日,也就是事发后的第二天,才取得食品经营许可证。涉事配餐公司不符合供应商的资格要求,应当在评标时被否决。
如果把“有效的食品经营许可证”理解为本次学生餐经营活动的食品经营许可证,笔者也认同这是不合理的。但如果这样理解的话,在供应商资格条件中,应当加上“具有餐饮服务经营的经验”,并且可以加上一定的年限。笔者的看法,提供学生餐这样重大、涉及大量学生健康的经营活动,肯定是需要门槛的。如果不能以“有效的食品经营许可证”作为门槛,自然应该有业绩门槛。当然,这个业绩不能限制在学生餐方面,但肯定应该是有提供群体餐饮的业绩作为门槛。实际上,招标文件没有提出这样的要求,笔者也是据此认为,“有效的食品经营许可证”不应该理解为本次学生餐经营活动的食品经营许可证。采购人实际是想把这个“有效的食品经营许可证”作为门槛进行规定的。
关于更换中标供应商
本次舆情事件中,引爆的起点在于,河南省封丘县戚城中学王校长掩面痛哭,称“换不动送餐公司,这是教育局招标的。”
王校长说的这一问题在政府采购项目中确实存在,是《政府采购法》修订中需要关注的。
《政府采购法》第50条规定:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”在实际操作中,这一规定执行过于死板,变成了换不动中标供应商。有些供应商甚至都要破产了,采购人都无法终止合同。目前《政府采购法》的修订研究注意到了相关问题,修法方案给出了可以终止合同的几种情形,即“根据采购文件约定,合同履行过程中出现下列情形之一的,合同当事人可以协商变更、解除或者终止合同,并报政府采购监督管理部门备案:(1)采购人采购任务发生变化确需调整的;(2)因国家政策发生重大调整的;(3)因不可抗力致使供应商不能履行合同义务的;(4)法律、行政法规规定的其他情形。”但考虑到学生餐这样的政府采购合同,其履行期限较长,无法每次都进行质量检查的,建议增加一条“供应商存在重大违约的”。
在目前的政府采购实务工作中,如果不是本次事件成为了重大舆情事件,要更换送餐公司确实是困难的。事实也是如此,在学生出现食物中毒后两天,送餐公司仍然在继续送餐。


专家说·河南学生营养餐招标事件|沈德能:从反垄断视角看该项目招标的违法违规

据央视新闻报道,11月23日,河南省新乡市封丘县赵岗镇戚城中学30多名学生吃过“营养午餐”后,出现急性肠胃炎症状,引发广泛关注。11月25日,封丘县委县政府发布通报,要求涉事公司立即停止供餐,成立联合调查组开展调查。


笔者从新乡市公共资源交易中心网站找到了《封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目招标文件》,经过阅读该招标文件,笔者认为该项目招标存在严重违规违规行为,是违法无效的招标。
该项目存在行政垄断的违法行为
该项目“招标公告”明确:如学校有早、晚餐需求(本次招标不含本项),由中标服务商负责供应。此项要求违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”以及第三十七条“行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定”。
从该项目的招标公告可以明显看出,封丘县教育体育局作为教育行政主管机关,在其发布的招标公告中,未经任何合法程序(本次招标不含本项)为其所主管的学校指定了早晚餐的服务经营者(该项目中标供应商),排斥了其他市场主体参加学校早晚餐服务的正常竞争,限定其所主管的学校购买、使用其指定的经营者(该项目中标供应商)提供的商品(早晚餐供应服务)。这是明显的违法行为。
进一步分析,如果财政性资金4元的预算使用单位是每一个学校,则每一个学校才是该项目预算单位,才是该项目的采购人,而不是由教育体育局作为采购人。笔者认为,未经每一个预算单位通过委托方式委托教育体育局作为采购人联合采购,教育体育局利用自己作为行政主管机关的行政权力强行作为采购人,剥夺了真正的采购人的采购权,属于违反《中华人民共和国反垄断法》第三十二条的规定,滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。
该项目招标是违法违规的资格库遴选招标,不是政府采购招标
第一,该项目招标公告明确:财政资金4元作为固定基数,报价不降不升,X是为了保证每个学生吃饱吃好,X作为不确定变量,报价时不考虑,在招标后由各标段的学校结合学校膳食委员会确定,按照(X+4)的具体数额制定相对应的菜单。同时要求食材成本不低于餐费的75%。
由此可以看出,该项目招标是没有预算标准的招标,X为学生自愿承担数额,X作为不确定变量,报价时不考虑。在项目招标时,学生自愿承担数额是未确定的X,即没有具体的数额。将没有采购预算金额的部分列入采购招标是无法进行的。同时,该项目是没有具体采购需求的招标,X仅为学生自愿承担数额,在招标中没有具体的需求,而是“在招标后由各标段的学校结合学校膳食委员会确定”。也就是说,该项目的招标仅仅是资格性招标,不涉及具体的采购预算(报价),也不涉及具体的采购需求(如荤素品种、数量、质,;主食品种、数量、质量等)。
第二,该项目采购需求明确:配餐标准为荤素搭配,主食不限量供应。具体标准以签订合同为准。中标人需提前一周将下周的菜谱报甲方审批备案。
从中可以看出,该项目的核心需求(即配餐标准、菜谱)是不明确的,而是在签订合同时再协商明确,并且菜谱每周都需要协商。这样的招标不是政府采购招标,不符合采购招标的“禁止招标人与投标人协商谈判”的原则(《招标投标法》《政府采购法》均有相关的禁止性规定)。
因此,笔者认为,招标人的目的是通过资格遴选招标建立资格库,当招标人及其使用者(如该项目的学校)有相关采购需求后,再与中标的资格库内供应商协商具体采购事宜,签订采购合同,而不是为了具体采购项目通过招标投标确定中标供应商。
第三,资格库遴选招标是违法违规的。
首先,违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条规定。该项目中,未中标进入资格库的供应商,在学校有具体配餐要求时,无法通过再次竞争签订采购合同,学校也无法选择更优的供应商(这是学校校长当面哭泣的原因之一)。其次,《公平竞争审查制度实施细则》(国市监反垄规〔2021〕2号)明确规定“不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务”,包括但不限于“3.没有法律、行政法规或者国务院规定依据,通过设置不合理的项目库、名录库、备选库、资格库等条件,排斥或限制潜在经营者提供商品和服务”。再次,财政部《关于开展政府采购备选库、名录库、资格库专项清理的通知》(财办库〔2021〕14号,以下简称“财库14号文”)也明确提出,除小额零星采购适用的协议供货、定点采购外,对于政府采购限额标准以上或集中采购目录以内的采购项目,通过入围等方式设置的、作为参加政府采购活动资格条件的各类备选库、名录库、资格库等供应商库均应进行清理。本招标项目预算中4元为财政资金/每生每天,供餐天数每年200天,总体预算涉及财政性资金高达八千多万元。但采购人采用了违法违规的资格库招标方式确定供应商,属于财库14号文明确的清理对象。
有人可能认为,该项目每个标段仅有一个中标人,不符合资格库多个中标人的特点,而符合财库14号文规定的“对于确需多家供应商承担的采购项目,要指导采购人在明确服务标准和定价原则等采购需求的前提下,根据业务性质、服务区域等要素,合理设置采购项目包,通过竞争择优,将相应采购业务明确到具体供应商。”笔者认为,财库14号文规定的“明确到具体供应商”的前提是明确服务标准和定价原则等采购需求。而从前面的分析中可以发现,该项目招标恰恰没有明确具体采购预算、没有明确具体配餐标准等采购需求,需要在中标后再次协商谈判才解决,根本就不符合财库14号文规定的“明确到具体供应商”的前提条件。如果说多家供应商可供选择的资格库是违法违规的,那么仅此一家供应商别无选择的资格库就更应当被清理了,道理其实很简单,就是俗话说的“打死狗再讲价”。
就学生自愿承担数额X的采购而言,该项目招标也可能是违法违规的
学生自愿承担数额X不是财政性资金,而是学生自己支付的部分。该部分资金的配餐如何采购,应当充分征求学生家长(代表学生)的意见,由学生家长集体决定是否与财政性资金4元联合统一采购招标,而不是由教育体育局作为教育行政主管机关在采购财政性资金4元的配餐时,强制捆绑为真正的餐饮者学生指定配餐供应商。如果教育体育局未经学生家长同意和委托强制捆绑采购,则违反了《中华人民共和国反垄断法》第三十二条“滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”之规定。


专家说·河南学生营养餐招标事件|岳小川:四问河南封丘学校配餐招标项目

近日,河南封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目质量问题在政府采购界掀起了轩然大波,新闻媒体、业界大咖纷纷发声,谴责不良供应商,质疑采购程序。大家见仁见智,观点各有不同。作为从事政府采购工作近三十年的老兵,笔者想换个角度,就该事件提出几个问题和大家讨论。


问题一:采购人是谁?
从封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目招标公告、招标文件可以看出,本项目的采购人是封丘市教育体育局(以下简称“教育局”)。
通过对招标文件内容的研究发现,本项目的资金是拼盘资金,即4+X。4是每份学生餐由财政补贴4元;X是由学生负担的。X可根据学生的意愿决定,但是招标文件已经明确了X的数额:中学生4+3,小学生4+2。也就是说,每份中学生餐的价格是7元,除了政府补贴的4元以外,中学生每人出3元;每份小学生餐的价格是6元,除了政府补贴的4元以外,小学生每人出2元。由此可见,采购资金的3/7或2/6是由学生出的,教育局和学生两方应该是共同采购人,政府采购活动中将其称为联合采购。然而,在封丘项目采购活动中,采购需求制定、采购实施计划、招标文件编写、评标和评标结果确认、合同签订、货物验收等重要环节,都没有见到另一个采购人——学生的身影。这样做,显然剥夺了联合采购人另一方——学生的权利,毕竟学生是花了钱的。而且,按照诺贝尔经济学奖获得者芝加哥大学弗里德曼教授的理论,花别人的钱给别人办事是最没有效率的,花自己的钱给自己办事是最有效率的。封丘项目的采购人正好如此:教育局是花别人的钱(财政资金)给别人(学生)办事,效率低是明显的,这从采购的匆忙和两次变更招标文件可见一斑。而学生是花自己的钱给自己办事,从花钱的效率、对产品质量的关注等方面都是最认真的,应该作为采购人的一方参与到学生餐的采购中去。因此,本项目最应该扮演采购人角色的实际上是学生。
学生应该怎样参与“高大上”的政府采购活动呢?本项目涉及的学校有210所,学生34399人。这么多学生怎么参加进去呢?可行的做法是每个标段的学校各推选1名或2名学生代表。小学生可由家长代理。学生代表应与学生保持密切沟通,充分了解和听取学生对午餐的想法和要求,带着学生的要求参加采购活动,包括提出午餐品种、荤素搭配、食谱、质量要求等采购需求,审查确认招标代理机构编制的招标文件,参加评标,签订合同,对午餐进行验收等过程和环节。如果封丘项目由学生参与采购,午餐出现质量问题,学校和学生就不好再把责任往教育局身上推了。
问题二:投标人只能选一个标段投标吗?
封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目总预算8339.28万元,分为十一个标段,各个标段内容大致相同。该项目招标文件规定,每个投标人只能选择一个标段投标。笔者相信,每个供应商看到这样的规定一定会感到困惑,为什么不能多参加几个标段投标提高中标几率呢?十一个标段中应该选择哪个标段投标呢?供应商肯定不愿意做这样的选择,一定会问,这样规定合法吗?合理吗?
笔者认为,每个投标人只能选择一个标段投标的规定既不合法,也不合理。
它不合法的理由是,《政府采购法实施条例》第二十条规定,采购人不得以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商。而本项目招标文件规定一个供应商只能选择一个标段投标,甚至连设定“条件”的动作都懒得做,直接剥夺了供应商参加两个以上标段投标的资格,可以说是明目张胆的违法行为,“有权就任性”。政府采购的公开公平主要体现在供应商参加政府采购的权利。“我不一定要中标,但我一定要参加。输了我心服口服,不让我参加不可以”,这是供应商普遍的想法。只有《政府采购法》才可以禁止一部分供应商参加政府采购,例如被“信用中国”列入名单的供应商、三年内有重大违法记录的供应商等。此外,国家税务总局、国家发展改革委、财政部、人民银行等部门签署的关于对重大税收违法案件当事人等实施联合惩戒政策,也禁止相关当事人参与政府采购、招标投标活动。除此之外的任何人、任何单位都无权禁止供应商参加政府采购活动。
说它不合理的理由是,招标采购的核心是公开竞争。公开竞争就是在中国境内所有具备条件的供应商都可以参加投标,或者说每个标段的中标人都应该是通过与中国境内的所有潜在投标人的竞争然后脱颖而出中标的。如果按照本项目的要求,供应商只能在十一个标段中选择一个标段投标,这就会出现各个标段竞争程度差异化的问题。有些标段供应商报名集中踊跃,竞争充分、激烈,甚至出现过度竞争;有些标段供应商报名较少,竞争不足。竞争不足的标段中标的供应商有可能是所有标段参加投标供应商中较差的单位。大家都知道田忌赛马的故事,田忌赛马时选择了聪明的策略,用自己的下等马与对手的上等马比赛,用自己的中等马与对手的下等马比赛,用自己的上等马与对手的中等马比赛。结果田忌的上等马和中等马都取得了胜利,最终以二比一胜出。但是对于本项目招标而言,这不是采购人希望看到的结果。采购人希望十一个标段胜出的都是上等马,而不是中等马。本项目中标的供应商中,一定会有“中等马”,只要把评标报告中各个标段中标人的得分进行比较就会一目了然。此外,由供应商从十一个标段中盲目选择一个标段投标还会出现赌博的效果,把招标投标演变成“博彩”。供应商中标主要不是凭实力,更大程度上是靠运气。供应商最重要的是不要选到实力强的“种子选手”在同一个标段竞争,而不是努力做好投标方案。这样的投标规则不合理,因为靠这样的规则不能够帮采购人选择出十一个实力最强的中标人。
诚然,对于标的相同或类似的多标段采购项目,采购人希望每个标段都由不同的供应商中标,这个想法是合理的。主要有以下原因:
第一,可以规避采购风险。“把所有鸡蛋都放在一个篮子里”是危险的,这个道理人人皆知。在项目管理中也是同样的道理,在不考虑批量采购的价格优势和管理成本增加问题的情况下,将同样的工作交给两个人承担是有利的。如果其中一个人出现问题,不至于给采购人造成百分之百的损失。同时,没有出问题的那个人还可以成为接替完成工作的人。
第二,可以形成有效的竞争。对于较大规模的采购项目,有实力完成项目的供应商数量有限,会影响竞争的效果。如果把采购内容分为若干个较小的标段,就会有更多的供应商有资格和实力参加竞争,可以使竞争更加充分,采购成本会下降。
第三,可以有效落实政府采购扶持中小企业发展的政策。中小企业的实力往往较弱,不能够承担很大规模的项目。如果把采购内容的标段化小化细,中小企业就可以参加进来。
第四,在组织较大规模采购项目时,还应考虑社会效益。常言道“有饭大家吃”,这个道理其实就是共同富裕。政府采购担负着维护社会公平正义的责任,如果一个政府采购项目使得更多的供应商中标,可以引导社会共同富裕,避免出现一家欢喜众人忧的情况。
希望能够形成每个标段由不同供应商成交的想法很美好,但是,应该怎么实现呢?
办法就是不限制供应商投标,但是限制供应商中标,即“兼投不兼中”。“兼投不兼中”在铁路、公路等行业招标中已经实行多年。一条公路的施工项目必须划分为若干个标段,由不同的单位承包。这样做一是可以分散合同风险,二是各标段都可选择到最有实力的单位施工,三是可以加快施工进度。“兼投不兼中”的做法是,供应商可以任意选择标段参加投标,且投标的标段数量不限。因此,投标人只要有时间有精力愿意投入,都会同时参加所有标段的投标,以增加中标几率。评标委员会评标时按照通常的办法进行评审,不同之处是推荐中标候选人时应考虑“兼投不兼中”的规则,一个投标人只可以在一个标段被推荐为排名第一的中标候选人。例如,如果三个标段的供应商评标后综合得分的排序都是ABCDE,那么按照“兼投不兼中”的规则,评标委员会推荐第一标段的中标候选人排序为ABC,第二标段为BCD,第三标段为CDE。
“兼投不兼中”也可能会出现竞争不充分的问题。如果某个供应商在潜在投标人中处于明显优势的地位,例如像本项目那样有十一个标段可以同时投标,假设某供应商在历次投标竞争中总是处于前三名的位置,那么对于这个供应商而言就会出现竞争不充分问题,因为即使投标文件编制得不那么好,至少也可以排到前十名,仍然可以中标。如何解决呢?办法是有的,一是减少招标项目的标段数量,例如规定一个招标项目只有三个标段可以同时投标,且“兼投不兼中”。实力再强的供应商也没有绝对的把握中标,因此不敢懈怠,一定会努力竞争。二是把同一个招标项目的不同标段按照规模区分开,例如按照50:30:20的比例设定标段规模,排名第一投标人中标50%的标段,排名第二的中标30%的标段,排名第三的中标20%的标段。通过标段内容的差别形成竞争,鼓励供应商争做第一,拿到最大的那块蛋糕。
就本项目,对采购人的建议是:第一,应该缩短服务期,将服务期由三年缩短为一年,其原因将在后文“服务期可以是三年吗”部分解答。第二,应该减少标段数量,将十一个标段缩减为三或四个标段。各个标段供应商可以同时投标,但是只能在一个标段中标,即“兼投不兼中”。第三,应该把标段内容进行重新划分,可按照50:30:20或40:30:20:10的比例进行划分。
问题三:服务期可以是三年吗? 
封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目招标文件规定,供应商的服务期为三年。服务期的概念一般只用于服务采购项目。对于工程项目和货物采购项目,一般使用工期和交货期的术语。因此,我们可以假设,封丘项目采购人是按服务采购项目进行招标的。
封丘项目是服务采购项目吗?显然不是。封丘项目采购的标的是学生的午餐,午餐是食品,属于货物。国内很多食材或食品供应项目的采购人都经常会犯同样的错,把标的的属性搞错了。食材或食品供应项目的服务内容占了标的成本很大部分,配送公司提供的食品制作加工、保管、保温、分装、运输、分派、卫生检疫等服务内容占货物成本的一半以上,但是这并不能改变交付的午餐才是合同的标的,午餐的数量和质量才是合同验收内容的事实,因此封丘采购项目的标的是货物。
对于政府采购项目分清楚采购标的属性非常重要,因为政府采购项目在设定供应商资格、设定评审因素和价格分值、判定同一产品品牌的投标人数量、执行政府采购政策、确定评审专家专业等方面,货物和服务采购项目是有差别的。采购人作出服务期三年的规定,显然是因为采购人认为采购的是服务。政府采购要求先有预算才能进行采购,而采购预算都是按年编制的,这就决定了政府采购项目一般都是一年一采购,只有政府购买服务项目可以例外。《政府购买服务管理办法》规定,政府购买服务合同履行期限一般不超过1年;在预算保障的前提下,对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目,可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。如果封丘项目属于服务项目,服务期限三年是有依据的。但是,封丘项目不是服务项目,采购三年的学生餐的法律依据就不充分。后两年的预算有吗?没有后两年的预算,怎么能够进行后两年学生餐的采购呢?
问题四:先有鸡还是先有蛋? 
封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目供应商资格条件设置是引起广泛争议的话题。招标文件原先规定的供应商资格条件是,投标人须具有有效的食品经营许可证和卫生许可证。招标文件发出后,采购人对供应商资格条件作了变更,变更后的资格条件是, 投标人须具有有效的食品经营许可证(主体业态为餐饮服务经营者)。从变更的内容看,一是明确了食品经营许可证持有者的主体业态,二是取消了卫生许可证的要求。变更后的内容更符合国家对食品经营管理的准入规定,也更符合政府采购的要求。
但是,午餐采购项目在招标时将供应商具有食品经营许可证作为资格条件合法吗?《食品经营许可管理办法》第四条规定,食品经营许可实行一地一证原则,即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动,应当取得一个食品经营许可证。封丘项目的午餐供应涉及210个学校,为了保证午餐运送的及时,就近加工是必要的。因此,教育局将210个学校按照距离划分为11个标段,要求中标人在教育局提供的场所加工食品,就近配送。按照采购人就近加工配送的要求和行政机关“一地一证”管理的规定,供应商在招标前一般是不具备食品经营许可证的。如果采购人一定要求供应商具备,那么肯定只有采购人以前使用过或正在使用的供应商才具备这个条件,那就属于以不合理的条件排斥和限制供应商的行为,是违法行为。
行政机关要求先有证才能生产经营,采购人要求先有证才符合资格条件又违反了《政府采购法》规定。到底应该是先有鸡还是先有蛋呢?
既然将具有食品经营许可证作为资格条件违反《政府采购法》的规定,招标时就不应作这样的资格条件限制。国家要求有证才能生产供应,解决办法也简单,在招标文件中提出要求中标供应商承诺在生产供货前办妥食品经营许可证即可。如果中标供应商不能按时办妥食品经营许可证,中标供应商应承担违约责任,且采购人有权顺延第二名成交。这样的安排对采购人的采购实施计划有更高的要求。采购人应提前进行招标,为中标供应商预留足够的时间去办理食品经营许可证,中标供应商办妥食品经营许可证后再开始生产和供货。

但是实际上,本项目八月底才完成招标,九月份开学,中标供应商没有时间在开学前就办妥食品经营许可证。为了不耽误学生吃饭,迫不得已无证就开始加工食品和供货,违反了《食品经营许可管理办法》。违法责任表面上看是中标供应商,但采购人也应承担部分责任。


招采观点 | 王浩:河南封丘中学营养餐事件之招标合规性分析



图片  河南封丘中学营养餐事件之招标合规性分析

背景:十多天前,河南省封丘县某中学校长的眼泪走红了网络,该校长在接受记者采访时哭诉换不动送餐公司,“因为这是教育局招标的”,也正是因为这句话,把营养餐项目招标工作也推到了风口浪尖,招标采购很多业内人士纷纷为该招标项目问诊把脉,笔者也从合规性角度来为本项目作一次简短分析。



事件梗概:


2021年11月23日,河南省封丘县赵岗镇戚城中学35名学生和3名老师在食用了涉事公司统一配送的“营养午餐”后,出现呕吐、腹泻症状。

2021年11月27日,河南省封丘县官方通报称,由封丘县纪委、公安局、卫健委、教体局、市场监管局等多部门组成的联合调查组,综合病人的临床表现、流行病学调查和实验室检测结果,初步判定是一起食源性疾病事件。

招标合规性分析:


这个事件是发生在合同履行阶段的,甲方当然是可以立即终止合同并主张违约责任的,甚至司法部门都已经对涉事公司的两名负责人进行了刑事拘留,但我们需要反过头来看一看到底这个项目缔约阶段也就是招标阶段是否合规,笔者搜集了一些公告信息,发现本项目共分为11个包,预算价8000多万,综合这些有限的公告信息后提出本次招标存在的以下两点程序性问题:

1、改变资格条件后是否应该重新招标?

本项目招标公告发布后又发布了一次更正公告,变更的内容里边包含了资格条件,取消了企业的卫生许可证和厨师人员的卫生知识合格证等要求。


根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条的规定,笔者认为如果确有需要改变采购标的或者资格条件的,应当重新招标,或者发布的更正公告达到重新招标的标准要求,而从本项目更正公告来看,从更正公告发布之日起至投标截止时间不足20天,不满足重新招标相关要求。

2、复审的组织是否符合有关规定?

本项目中标公告发布之后又发布了一个复审结果公告,该公告内容中显示原评标委员会对本项目采购结果进行了复审,判定4个标段中标人的投标文件均为无效投标文件。


根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条的规定,只有发生法定的四种情形时才可以启动重新评审工作,而从本项目复审结果公告来看,复审的情形属于中标人的资格审查或符合性审查本应不通过之前评成了通过,不属于四种法定情形之一,而属于评标委员会没有依法履职的情况,笔者认为此类情形应当根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十七条的规定重新组建评标委员会进行评标,而不是邀请原评标委员会启动重新评审。

相关法条规定:


《政府采购货物和服务招标投标管理办法》

第二十七条 采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改,但不得改变采购标的和资格条件……

第六十四条 评标结果汇总完成后,除下列情形外,任何人不得修改评标结果:

(一)分值汇总计算错误的;

(二)分项评分超出评分标准范围的;

(三)评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的;

(四)经评标委员会认定评分畸高、畸低的。

评标报告签署前,经复核发现存在以上情形之一的,评标委员会应当当场修改评标结果,并在评标报告中记载;评标报告签署后,采购人或者采购代理机构发现存在以上情形之一的,应当组织原评标委员会进行重新评审,重新评审改变评标结果的,书面报告本级财政部门。

……

第六十七条 评标委员会或者其成员存在下列情形导致评标结果无效的,采购人、采购代理机构可以重新组建评标委员会进行评标,并书面报告本级财政部门,但采购合同已经履行的除外:

(一)评标委员会组成不符合本办法规定的;

(二)有本办法第六十二条第一至五项情形的;

(三)评标委员会及其成员独立评标受到非法干预的;

(四)有政府采购法实施条例第七十五条规定的违法行为的。有违法违规行为的原评标委员会成员不得参加重新组建的评标委员会。



河南封丘学生餐事件的反思之一:本次招标合法吗?

封丘县纪委监委案件监督管理室主任称,对招标文件审查后,没发现有制作上的问题,但是经过笔者两天的梳理,发现本次招标存在以下问题,也希望对封丘纪委调查有帮助:




01

程序违法,资格条件改变后本应重新招标




本次招标,招标人共分别于2021-07-28 16:42和2021-08-02 18:04在河南省政府采购网发布两次变更公告,主要包括:



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封丘县财政局投诉处理结果公告(封财购投〔2021〕5号)给出了资格条件变更的理由。根据《国务院关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》(国发[2016]12号)“取消餐饮服务场所公共场所卫生许可证”的规定,本次招标的资格条件中删除卫生许可证;因国家行政主管部门不办理餐饮服务场所卫生知识合格证故取消卫生知识合格证要求。


关于投标人资格条件变更,本身没有多大问题,但不得不说招标人的程序上存在瑕疵。


根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十七条“采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请书进行必要的澄清或者修改,但不得改变采购标的和资格条件”,因此当投标人资格条件改变时,应当重新招标而不是仅仅延长招标公告公告期以及招标文件发售期。


第一次变更是2021-07-28 16:42,根据《民法典》第二百零一条 “按照年、月、日计算期间的,开始的当日不计入,自下一日开始计算”的规定,从7月29日开始至8月4日招标文件发售截止不足五个工作日。从7月29日开始至8月16日开标不足20日。


投标人河南庆源商贸有限公司曾以此为由向财政部门提起投诉,被财政部门以“投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立”为由驳回投诉。如此结果不能不让人惊叹!



02

招标文件多处不专业





细看招标文件,漏洞百出,基于文章篇幅有限,仅列举最重要的几点:

1.排斥潜在投标人
招标文件规定“投标人须具有独立法人资格”该规定明显排斥非法人组织,不符合《政府采购法》第二十一条和财库[2019]38号文的相关规定。

2.招标文件资格条件设置不合理
例1:根据《食品安全法》等规定,餐饮企业应当配置专门的食品安全员,但整个采购文件无论是对供应商的资格要求还是采购合同条款均未找到对安全员的要求。

例2:招标文件中设置投标人资格条件为“须具有有效的食品经营许可证”,根据《食品经营许可管理办法》第四条“食品经营许可实行一地一证原则,即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动,应当取得一个食品经营许可证”的规定,投标人非封丘地区取得的食品经营许可证在封丘均为无效。而对于学生餐的配送而言,我如果不中标,我在您当地取得这个证就没有意义,也就是说采购人没有想清楚“到底是先有鸡还是先有蛋”。中国招标投标协会专家岳小川老师认为“供应商在招标前一般是不具备食品经营许可证的。如果采购人一定要求供应商具备,那么肯定只有采购人以前使用过或正在使用的供应商才具备这个条件,那就属于以不合理的条件排斥和限制供应商的行为,是违法行为。”

岳老师指出“解决办法也简单,只要在招标文件中提出要求中标供应商承诺在生产供货前办妥食品经营许可证即可。如果中标供应商不能按时办妥食品经营许可证,中标供应商应承担违约责任,且采购人有权顺延第二名成交。这样的安排对采购人的采购实施计划有更高的要求。采购人应提前进行招标,为中标供应商预留足够的时间去办理食品经营许可证,中标供应商办妥食品经营许可证后再开始生产和供货。”

3.评分因素没有量化
招标文件评分条款中有60分主观分,且都是用的“科学合理、有针对性、可行性强的得**分;内容较科学合理,可行的得**分;内容一般, 较可行的得**分。缺项得0分”。不可否认的是,学生餐的采购确实很难以量化,但如此事关学生生命健康的采购,多达60分的主观分又如何能让评标专家推荐出好的供应商。同时也不得不去思考,供应商的所谓的服务方案真的有如此之重要吗,60分的分值是否过高了?方案再好也只是文字,如果中标后供应商不履行方案如何处理?




03

中标人不符合招标文件规定资格条件




招标文件规定“投标人须具备有效食品经营许可证”,但根据笔者从陕西省市场监督管理局官网及企查查、爱查查、天眼查等多方查询,均没有找到陕西鹏兴城餐饮管理有限公司具备有食品经营许可证的信息。


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值得注意的是,封丘县财政局投诉处理结果公告(封财购投〔2021〕6号)显示,天门市天奇餐饮有限公司曾投诉过陕西鹏兴城餐饮管理有限公司造假,但令人遗憾的是财政局以投诉人不具备投诉主体资格为由驳回投诉。理论上讲,驳回投诉合理合法,但是财政局在行政监督过程中,不仅仅是依申请处理投诉,必要时也是可以依职权进行监督执法的,陕西的这家公司没有经营许可证而中标了,只有两种可能,第一种,该公司投标文件造假;第二种,该公司投标文件没有造假,但评标委员会没有依法履职。无论是何种情形,财政局均应当予以调查而不是简单的驳回投诉了事。特别是此项目接二连三的受到投诉的情况下。



04

是否涉嫌出借资质有待进一步调查





河南封丘,一个本不起眼的小县城,如果不是本次事件爆发,估计很多人都不知道这个县城在哪里,但本次招标,北京、广东、深圳、陕西多地企业参与投标,令人无限遐想。


北京志宏恒达商贸有限公司法定代表人为徐耀华,河北分公司的单位负责人为王仕玉,但被扣留的是李某和吕某,这又是为何呢?


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05

复评不合法





《封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目复审结果公告》显示“2021年9月5日,在封丘县公共资源交易中心原评标委员会对封财招标采购-2021-90项目采购结果进行复审,形成了项目的复审报告,复审判定:原结果第3标段的中标人郑州康捷餐饮管理服务有限公司、第5标段的中标人深圳市丹江情餐饮管理有限公司、第9标段的中标人河南鑫荣餐饮管理有限公司三家公司投标文件未实质响应招标文件要求,投标文件均为无效投标文件。

复核第1标段中标人西安红风车餐饮有限责任公司证件时,其提供的社保资金缴纳证件证据不符合国家规定,投标文件为无效投标文件”。

封丘县财政局投诉处理结果公告(封财购投〔2021〕7号)显示,复审专家是原评审专家。

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十四条,只有四种情形方可重新评审,而从复核公告来看,复核的情形均属于中标候选人存在资格审查或符合性审查不合格,但评委没有依法履职情形,根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十七条,此类情况应当是重新组建评标委员会而不是重新评审。

河南封丘学生餐事件的反思之二:农村义务教育营养餐可以招标吗?

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继上篇关于河南封丘营养餐招标是否合法后,本文继续探讨农村义务教育学生营养餐可以招标吗?


01

农村义务教育学生营养餐的由来


1998年和1999年卫生部先后发布了《学生营养午餐供给量》和《学生营养餐生产企业卫生规范》农村义务教育学生营养餐的管理规定,首次明确提出了学生营养餐的概念,着重提出“要逐步建立中小学生营养餐制度”。

2001年2月原国家经济贸易委员会同教育部、卫生部出台《关于推广学生营养餐的指导意见》要求把学生营养餐的推广列入政府重要议事日程、工作计划和长远规划,并作为教育工作的一部分;因地制宜,探索学生营养餐的发展途径与做法。

2010年7月国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,正式提出推广营养餐工程。

2011年11月23日,国务院办公厅以国办发〔2011〕54号印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》。意见明确了农村义务教育学生营养改善计划的主要内容,要求把食品安全摆在首要位置,严格规范管理。


02

农村义务教育营养餐的相关政策规定


2012年5月23日,教育部、中宣部等十五部门以教财〔2012〕2号印发《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》等五个配套文件。

《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》第十六条明文规定“学校食堂一般应由学校自主经营,统一管理,不得对外承包。已承包的,合同期满,立即收回;合同期未满的,给予一定的过渡期,由学校收回管理。由社会投资建设、管理的学校食堂,经当地政府与投资者充分协商取得一致后,可由政府购买收回,交学校管理”。

《农村义务教育学校食堂管理暂行办法》第十七条 地方政府应为学校食堂配备数量足够的合格工作人员并妥善落实人员工资及福利,组织专业培训。从业人员不足的,应优先从富余教师中转岗,也可以采取购买公益性岗位的方式从社会公开招聘。人员招聘按照“省定标准、县级聘用、学校使用”的原则进行。

2012年7月24日,财政部、教育部以财教〔2012〕231号印发《农村义务教育学生营养改善计划专项资金管理暂行办法》。

2019年4月1日,教育部、市场监管总局、国家卫生健康委等部门颁布《学校食品安全与营养健康管理规定》。《规定》第二十三条明确“有条件的学校应当根据需要设置食堂,为学生和教职工提供服务。学校自主经营的食堂应当坚持公益性原则,不以营利为目的。实施营养改善计划的农村义务教育学校食堂不得对外承包或者委托经营”。

2019年11月,教育部 国家发展改革委 财政部 国家卫生健康委 市场监督总局联合印发《关于进一步加强农村义务教育学生营养改善计划有关管理工作的通知》(教督函〔2019〕2号)。《通知》强调:各地要按照餐饮服务许可要求,加快学校食堂(伙房)建设,完善设施设备配备,满足学生就餐需求;学校食堂(伙房)应当做到明厨亮灶,打造“透明厨房”,实现“阳光操作”;学校食堂(伙房)要坚持“公益性、非营利性”原则,由学校自办自管,不得对外承包或委托经营。

2019年12月市场监管总局、教育部、国家卫健委、公安部等四部门联合印发《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确,具备条件的中小学、幼儿园食堂原则上采用自营方式供餐,不再引入社会力量承包或者委托经营食堂,不再签订新的承包或者委托经营合同。

综上所述,教育部自2012年开始起就要求具备条件的中小学,幼儿园食堂采用自营供餐。


03

河南封丘农村中小学是否具备条件?



从河南封丘的招标文件第五章采购需求可以看到,11个标段均有中小学作为配餐点,且免费提供给中标人使用。出事公司北京志宏恒达商贸有限公司封丘分公司的注册地为河南省新乡市封丘县赵岗镇南常岗小学院内1楼也充分说明了这个问题。


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11个标段配餐点统计表


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查阅新华社记者2020年曾对河南学校食品安全保障报道发现,河南2020年基本实现中小学食堂“互联网+明厨亮灶”全覆盖。为此,笔者不禁要问,既然具备配餐条件,为何非得要通过招标采购配餐服务呢?教育部的规定为何就是得不到落实呢?

截稿时,笔者看到河南省教育厅、河南省市场监督管理局近日联合下发《关于全面加强校外供餐单位食品安全监督管理的紧急通知》,通知要求吸纳师生家长参与校外供餐招标。为此不得不问,明知山有虎,为何偏向虎山行呢?自营难道不香吗?

任何资本从诞生的第一天起就天生具备逐利性,因此在农村中小学生的生命安全上,来不得半点马虎和侥幸心理,把食品安全抓在自己手里才是真正的有担当,有作为。


04

从采购专业角度看,采购供餐服务不适宜招标



笔者认为,公开招标是四个基本适用前提。一是采购需求明确,本项目不具备;二是具备竞争条件;三是采购时间允许,本项目不具备,因为开学在即;四是采购成本合理。本项目不需要竞争价格。基于三者均不具备,因此采用招标本质上已经没有意义。

《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》规定:县级政府组织招标,确定纳入营养改善计划的供餐企业(单位)、托餐家庭(个人)推荐名单,并向社会公示,供学校选择和社会监督。采取校外供餐的学校要将食品安全作为首要条件,在县级政府确定的推荐名单中进行选择。

笔者认为,根据该实施细则,校外供餐招标本质是是建立一个库,而不是真正意义上的招标,根据财库[2019]38号文,建库本身又是三令五申禁止的。


河南封丘学生餐事件的反思之三:谁之过?

河南封丘事件,谁应当为之买单?本文尝试从深层次思考这个问题。


01

谁之过


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主体责任缺失


1.     学校领导您在哪?
《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》第五条 学校食品安全实行校长负责制。

《学校食品安全与营养健康管理规定》第十三条 中小学、幼儿园应当建立集中用餐陪餐制度,每餐均应当有学校相关负责人与学生共同用餐,做好陪餐记录,及时发现和解决集中用餐过程中存在的问题。

中毒事件的戚城中学校长王永告诉《中国经营报》记者,周二(11月23日)中午,自己请假前往郑州处理私事,未能在学校。平时都有老师以及学校领导陪同学生用餐。多名学生也向记者证实了这一信息。但笔者就是很纳闷了,如果真的有校领导陪餐,连学生都能发现“豆腐有点馊,烩菜有点腥气”,为何陪餐校领导会发现不了呢?您校长请假了,不可能所有校领导都请假了吧?您换不了送餐的公司俺们可以理解,但校领导迅速启动应急预案应当是可以的吧,为何没有启动呢?是没有应急预案还是根本没有陪餐而发现,当然也就谈不上启动应急预案呢?


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《中国经营报》同时指出,王永在向教体局领导汇报时提到,这家餐饮公司是在10点钟开始分餐。因为我们学校是该标段唯一的一所中学,放学时间较晚,通常都是配送的最后一站。时间在12点钟。饭菜都是装在保温桶里,等送到学校时,饭菜凉倒不凉,但也说不上很热。请问王大校长,您就是这样行使第一责任人的义务吗?把事情向上汇报就完事?

《封丘县农村义务教育学生营养改善计划午餐采购项目招标文件》中的“合同条款”要求,乙方(即配餐公司)要保证饭菜出锅时间到学生用餐时间不得超过两个小时,全过程温度不得低于60℃,并做到品种齐全。

王永还提到,周二中午盛饭的工作人员是四个妇女,是配餐公司临时在附近雇的人,一人发20块钱工资。但按照上述“合同条款”,乙方(即配餐公司)从业人员必须持有健康证并报甲方备案。

请问王校长,您又是如何在监督合同履行的呢?


2.     教体局抢权为哪般?
根据相关媒体报道,出事中学本身是已有一家企业在提供服务的,且正常运行了四年之久。抛开是否存在利益输送不谈,至少这四年是没有出事的。其他学校肯定也是有企业供餐或者有自己食堂的,否则就不会出现本次招标项目3标5标8标三个项目需要重新招标,而学校依然能正常上课,学生午餐也能得到保障。也就是说本来相安无事的,教体局非要体现权威,统一采购又为何呢?如果说是为了加强监管,那请问您又监管了哪些?您又是如何监管的?出事企业没有食品经营许可证、厨师没有厨师证,相关人员没有培训上岗您是否清楚?

根据《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》学生营养餐采用三种形式:学校食堂供餐。由学校食堂为学生提供就餐服务;企业(单位)供餐。向具备资质的餐饮企业、单位集体食堂购买供餐服务;家庭(个人)托餐。由学校附近家庭或个人,在严格规范准入的前提下,承担学生就餐服务。《细则》同时规定在一定过渡期内,逐步以学校食堂供餐替代校外供餐。该文件2012年出台至今九年,学校食堂不仅没有替代校外供餐,相反校外供餐通过招标堂而皇之的登上大雅之堂,个中原因谁能戏说?

令人欣慰的是,营养餐风波后,封丘县教体局党组书记调整,新书记提出了六点要求“六是抓好营养餐工作,充分征求社会各界人士意见的基础上,出台营养餐相关政策,按照县委县政府的要求,有序稳妥推进寄宿制农村义务教育学校食堂自行经营,确保每一分钱都花在学生身上,确保学生吃的好、吃的饱、吃的健康”。此项新要求,可以说是亡羊补牢,为时未晚,期待河南封丘学生营养餐的新面貌,新气象,新局面。

3.  教体局该管不管又为何?
中毒事件的戚城中学校长王永在接受《中国经营报》记者采访时说“在此之前,学生均在学校食堂就餐。学校与另外一家餐饮公司签订合同。在近四五年期间,并未出现过食品安全问题”。笔者认为,根据《学校食品安全与营养健康管理规定》规定,实施营养改善计划的农村义务教育学校食堂不得对外承包或者委托经营,王永违反相关的规定长达四年之久,为何没有得到处理?


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监管流于形式


1. 《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》供餐企业(单位)必须在取得餐饮服务许可证并经相关部门审核后方可为学生供餐,但实际情况是出事的企业截止到事发仍未取得许可,却已供应了一个多月,更令人惊奇的是,出事的企业居然在事发后两天神奇的取得了食品经营许可,这让我这样的吃瓜群众很是无语。   

2.  针对厨师没有厨师证等问题,封丘县市场监管局副局长闫文峰接受记者采访时解释,“由于教体局招标开始得晚,为了让学生享受到国家政策,出现了无证经营的状况”,“涉事公司边供餐、边整改、边办证,这合情但不合法”。如此执法,出事也就可想而知。

3.  明厨亮灶形同虚设。新华社2020-11-15报道,河南省教育部门联合市场监督、公安、卫健委等部门开展了校园食品安全守护行动,并全面推行学校食堂“明厨亮灶”,2020年底基本实现全覆盖。“互联网+明厨亮灶”系统通过将视频信息接入学校或教育部门网页、App以及第三方平台等方式,使学校负责人和食堂管理人员可随时发现食堂食品安全问题。同时,学生家长也可借助“互联网+明厨亮灶”系统参与学校食堂监督。但现实故事可以说很很的打了一个响亮的耳光。


02

思考



笔者认为,本案有两点值得思考:

(一)强化采购人主体责任,任重而道远
从河南封丘采购案可以看出,这是一个典型的集体负责,集体不负责,人人有责,人人又无责的案例。其核心在于采购人主体责任意识的缺乏。

习近平主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议指出“深化政府采购制度改革要坚持问题导向,强化采购人主体责任”。因此加快形成以采购主体职责清晰为特征之一的现代政府采购制度刻不容缓。

11月26日晚间,教体局副局长王念四对《中国经营报》记者表示,王永确实反映过菜饭质量问题,自己也同配餐中心负责人李润杰沟通,让其整改,口味不行就换厨师。“王校长在视频中说‘换不动’。我当时给他提供过一个路径,那就是由他向教体局党组提出申请,然后我们再向县级领导小组提出申请。如果县级领导小组同意了,那就可以批准。我作为一个副局长,我有那个权力换吗?”王念四说。从这段采访中我们可以再次得出一个结论,还权于采购人有多么重要,有责必有权,权责必对等。

(二)强化履约验收,提升绩效管理
十九大报告指出“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。没有考核,何谈责任,没有绩效,何谈科学采购。

采购结果的验收考核事关财政支出绩效评价,也是保证采购人在后期落实主体责任的重要方式,因此需要强化政府采购履约验收考核,要从重采购程序向重采购结果的转变。