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亚利聊政采(443):竞争性磋商工程项目可要求供应商直接提交最后报价吗?

2023年某医院400万元以下的政府采购工程项目共有67个,基本上都是通过竞争性磋商采购方式完成的,但这些项目的工程量清单完整明确,在磋商中没有实质性变动采购需求,磋商小组却依然要求响应供应商再提交两轮报价。该医院政府采购负责人在易采通有问有答频道中咨询:“竞争性磋商工程项目必须要供应商进行多轮报价吗?能否要求供应商直接提交最后报价?”据亚利聊政采音频团队了解,很多采购人单位的政府采购工程项目采用竞争性磋商采购方式,都有此种困惑。

首先我们来了解一下,为什么政府采购工程项目大都采用了竞争性磋商采购方式?

《政府采购法实施条例》第二十五条规定,政府采购工程依法不进行招标的,应当采用竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号,以下简称214号文)第三条规定的“可以采用竞争性磋商方式开展采购”的情形包括“按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目”。因此,依法不进行招标的政府采购工程项目,应当在竞争性谈判、单一来源、竞争性磋商三种采购方式中选取一种适合的方式。亚利聊政采音频团队调研了多家采购单位,听到的普遍反映:单一来源因为适用情形严苛,所以较少使用;竞争性谈判采用最低价成交方法,竞争性磋商则采用综合评分法,采购人出于对评审方法的考虑,更倾向选择竞争性磋商采购方式采购。从刚刚公布的2022年全国政府采购情况中采购方式来看,公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购规模分别占全国政府采购规模的77.2%、0.8%、2.2%、11.0%、0.9%和3.3%,采购人选择竞争性磋商采购方式的占比11%,仅次于公开招标,占第二位。近几年来公开的采购方式使用情况大致如此。

接下来我们来探讨一下工程项目竞争性磋商必须进行多轮报价吗?能否可以要求供应商直接提交最后报价呢?

亚利认为,从政府采购制度设计的竞争性磋商机制看分两步走,第一步提供采购需求或者获取采购需求,第二步基于完整、明确的采购需求供应商进行报价。与一般的采购项目不同,工程项目采购人通过提供工程量清单,已经明确了采购需求,没有再与供应商进行采购需求或者合同条款磋商的内容了,而磋商结束前磋商小组形式上要求供应商提供的两次报价,既不是最后报价,也不是评审依据,只能视为供应商响应采购需求的费用或成本测算,在采购需求完整、明确的前提下,要求供应商提交最后报价前,提供多次报价没有什么意义。

按照214号文的规定,对于不能完全确定客观指标,需由供应商提供采购需求的项目,磋商小组经与供应商磋商,最终确定采购需求。这类项目,磋商是必经程序,在采购需求没有确定前,供应商提交的与需求对应的报价也仅仅是为了了解采购需求对应费用或者成本,不能认定为是报价。需求磋商结束后,供应商应提交最后报价。

那么,对于采购需求明确的项目应如何要求供应商提供最后报价呢?亚利认为,竞争性磋商采购,实际上供应商提供的报价只有一个,即最后报价;机会也只有一次,也就是在磋商结束后。从实际工作需要的角度,要求供应商现场提供多次报价,由于现场报价难以细化到报价的各个子目,不符合采购项目后续的结算、审计工作要求。从公开、公平、公正的角度,要求供应商只提供一次报价,并不违反政府采购原则,损害供应商或者国家利益。以工程项目为例,亚利建议磋商文件是否可以这样规定:磋商小组对所有供应商首次响应文件进行审查后,可以直接要求所有实质性响应磋商文件要求的供应商提交最后报价,而不再与供应商进行磋商;或者供应商首次响应文件不提供报价,磋商小组在对所有供应商首次响应文件进行审查后,再要求所有实质性响应的供应商提供最后报价;也可以要求供应商首次响应文件的报价即为最后报价,不再要求供应商另行提供最后报价。采用上述建议采购人应在磋商文件中明确,并提醒供应商注意,以避免不必要的争议。

政府采购有着严谨的程序安排,但竞争性磋商的机制设计应考虑到两种适用情形,其程序设计也应与之相适应。如果要求采购人采购需求完整、明确的项目,也要按照不能完全确定客观指标,需由供应商提供采购需求项目的程序设计来执行,未免过于机械,反而容易陷入形式主义的泥潭,这不应是竞争性磋商制度设计的初衷。况且,按照214号文第九条的规定,竞争性磋商的“评审程序”由磋商文件规定,并非由法律法规统一规定。与其费时费力走了个过场,不如要求供应商基于完整、明确的采购需求只需一次报价来得有效率。


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