招标文件评审因素的细化量化初探

综合评分法是政府采购招标评标的重要方法之一，也是目前最常用的一种评标方法。《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三十四条规定，“……综合评分法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法……采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。综合评分法是依据招标文件中规定的评审因素进行评分。资格条件不得作为评审因素。由于实际采购项目特点各不相同，评审因素也千差万别，截至目前，虽然财政部发布了相关答复及指导性案例，然而这些尚未规定评审因素应该如何细化量化的具体细则，各地关于评审因素未细化量化导致的纠纷案件时有发生。

一

评审因素的量化指标问题

其中，“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”包含了两层意思，首先，评审因素须使用量化指标。2022年7月，再次向社会公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第四十七条提出，“采用综合评分法的……评审因素中的分值设置应当与可评判、可验证的指标相对应”。其中，“可评判、可验证的指标”主要强调的也是评审因素须使用量化指标的问题。

（一）评审因素的评分档次应当用量化指标进行具体描述

在财政部发布的指导案例9号（下文简称“案例9号”）：XX仓库资格招标项目中提到，“评审因素在细化和量化时，一般不宜使用‘优、良、中、一般’等没有明确判断标准、容易引起歧义的表述” 。乍一看，会简单认为评审因素设置时不能使用“优、良、中、一般”的字眼。但细细研读该案例详情，结合实际工作经验，笔者认为是指单纯表述为“优、良、中、一般”是不符合法律规定的。必须对何为“优、良、中、一般”进行可量化的细分才符合要求。该案例项目的技术评审表“3.投标人室内仓库情况”的评分细则要求：“根据投标人室内仓库（仓库配套有室内仓储场地不少于7000平方米、高台仓、有监控摄像、存放货物在1楼）横向比较：优得35—45分，中得20—34分，一般得0—19分（以仓库产权证明或租赁合同为准），单项分数/权重为45分”。商务评审表“6.投标人室外仓库情况”的评分细则要求：“根据投标人室外仓库场地（仓库配套有室外仓储场地不少于3000平方米、有围墙进行物理隔离、有监控摄像、有保安巡逻）的情况横向比较：优得35—40分，中得20—34分，一般得0—19分（以仓库产权证明或租赁合同为准），单项分数/权重为40分。”在该案例中，对于室内仓库（面积、高台仓、监控、楼层）与室外仓库场地（面积、隔离、监控、保安）的评审因素并没有详细的评价准则，而是分别把4个评审因素参杂在一起，笼统地进行横向比较。例如，仅仅说室内仓储场地面积不少于7000平方米及室外仓储场地不少于3000平方米，是否只要满足这样条件就应当是优？还是说超出这个条件很多（多多少？没量化）才能是优？再如，隔离要求用什么类型的材质属于优？监控摄像的清晰度达到什么程度是优？保安的资质和数量达到优的程度是如何要求等，这些因素就不可避免地只能靠评标专家根据个人的理解进行“主观发挥”判定“优、中、一般”了。笔者认为，对什么样的室内仓库及室外仓库场地属于“优、中、一般”的评分档次，应当用量化指标进行具体的描述，以使专家的评审打分有可操作性的依据。

无独有偶，在财政部网站留言编号:9270-3511678的答复中也提到类似情况。问题：“工作定期分析方案内容包括但不限于：巡查网点、信息收集、管理员服务质量、投注站反馈等。评审标准如下：（1）方案全面；（2）方案科学；（3）方案合理；（4）方案可行。 以上评审标准每满足一项得1分，最高得4分。”财政部回复：“所提供案例的评审标准是“全面、科学、合理、可行”4个等级，评审标准没有细化量化。这4个等级都没有具体量化的标准。什么样的方案属于全面，应有具体的描述和量化指标。”一样的道理，并不是说评审因素不能使用“全面、科学、合理、可行”这些字眼，而是指对如何界定这4个的评分档次须进行量化指标的具体描述。例如，招标文件中可将评审因素量化地约定为：“巡查网点达到n个及以上，信息收集的范围、深度、频率、准确率达到N%及以上，管理员服务质量最近n年连续考核为***等级及以上、投注站反馈为满意级别的占比最近n年达N%及以上”为“全面、科学、合理、可行”，每满足一项得1分，最高得4分。

按照《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第122页的解读：“国际知名、国内知名、国内一般品牌的量化指标，没有评判的标准。......本条规定的核心要求是综合评分的因素必须量化为客观分，最大限度地限制评标委员会成员在评标中的自由裁量权。”品牌作为项目的评审因素，用“国际知名品牌、国内知名品牌、国内一般品牌”这3个等级来区分是无法量化的，须对如何界定为这3个等级进行量化指标的具体描述，使其具备量化的客观评判性。在实践中，要特别注意“先进性、稳定性、成熟性、满意度、市场认可度、市场占有率”等模糊或未量化标准的表述，如要使用这些表述，务必对这些表述进行量化指标的具体描述。通过量化评审因素，能有效减少招标文件歧义，实现采购目标与需求的高度匹配，从源头防范纠纷与争议，既能让供应商在投标过程中做到响应有依有据，也能为专家评标提供客观依据，提高整个评审过程的透明度和可信度，推动采购项目的顺利进行，达到“供采双赢”的效果。

（二）禁止采用横向比较方式进行评审

在政府采购指导案例27号：M中心防吸附气体采样袋及附件采购项目的投诉案中，该项目关于评审因素“安全设施”“样品”“售后服务”中采用了“……各投标人横向比较，最高得5分，每降低一个排序降2分，最低得0分……”的横向比较评分办法而被投诉，财政部认定该投诉事项成立。在实践中，采购需求（例如，服务方案、设计方案等）较难描述，评审因素细化量化难度较大，采用横向比较评分方式相对简单省事。但是，横向比较却缺乏量化标准，专家评分靠主观因素进行自由裁量，会导致暗中控标的发生，属于典型的违法行为。《实施条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法，并没有规定横向比较的方法。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号） 第五十五条规定：评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。上述规定都明确了综合评分法的使用原则与方法，横向比较是没有法律依据的。该案例将横向比较作为“反面教材”，实则着重强调了要正确使用综合评分法，要求明确评审因素的分值和范围，评审因素要细化量化，因素和分值须一一对应量化。

二

评分标准的分值量化问题

“评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”的第二层意思，是指评分标准的分值也须量化。

（一）禁止区间赋分

财政部令第87号第五十五条对评分标准量化问题规定为：“评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”对这句话的理解，在财政部网站留言（编号为0022-3518786）中有非常明确的答复：“1.评审因素应当明确、具体、可量化。2.评审区间对应的应当是具体分值。3.采购人、采购代理机构应当从有利于评审的原则，合理设置各区间对应分值，形成良好的区分梯度。”也就是说，评审因素的评分档次可按照区间进行划分，每一个区间对应的分值应当是确定的唯一分值，不能设置区间分。在上述案例9号中，其中处理理由显示：本项目招标文件评审标准设置有“优得35—45分,中得20—34分,一般得0—19分”等,存在分值设置未与评审因素的量化指标相对应的问题,违反了《实施条例》第三十四条第四款规定。同时，在财政部网站留言（编号为6098-3180096）的问答中，财政部就明确：“采用设置优（10—15分）、良（5—10分）、合格（1—5分）区间赋分不合法，每个具体的评审因素只能对应唯一分值。”区间赋分，会导致评审专家自由裁量权过大从而滋生评标腐败。上述分值设置如修改为“优15分，良10分，合格5分”则是符合法律规定的。

（二）关于指标赋分的案例及分析

在财政部网站的一个留言（编号为0423-3601530）中提到一起评审因素指标赋分的典型案例：采购文件主要功能及技术指标要求（参数）共有▲号项24项，非▲号项78项，合计102项。评分标准写到：投标产品技术参数完全满足招标文件要求的得15分。标注▲的关键性技术参数每负偏离一项扣3分，其他参数每负偏离一项扣1分,扣完该项分为止。上述评分标准中，▲号项的分值为3分，24个▲号项，合计分值为72分。非▲项的分值为1分，共78项，合计分值78分。根据上述分值计算，整体参数合计分值为150分。但采购文件中本项的总分才15分，102个评审因素量化指标，指标分值设置却是每个指标扣3分或者1分，评审标准中的分值设置与评审因素的量化指标不能对应。财政部明确回复：“...留言所述情形违反了上述规定。”这个案例集中反映了对于评审因素指标（通常是技术指标）众多比如几十成百甚至上千条的项目，如何进行指标赋分的问题。如果要求将分值平摊到每一项评审因素指标上，将导致目标产品或服务的核心性能无法凸显出来。法律法规对评审因素的分值设置并未强制要求作平均赋分处理。但是，评审赋分分值也不能人为随意设置，具体每一个指标应赋予多少评审分值，应根据指标的重要性进行合理分配，但须注意分值累计总和要与总分值保持一致。笔者建议，应当将评审因素分为“关键性评审因素、重要性评审因素、一般性评审因素”3个等级进行区分赋分，依次按照“分值比例最高、赋予较高分值、赋予较低分值”来合理分配指标的评审分值设置。

同时，上述案例还反映了负偏离扣分是否合理的问题。对于应当采用正偏离加分或负偏离扣分的问题，法律法规并没有明确规定。因此，采用哪种方法都是可以的，但须注意两个点，第一，评分标准的分值设置须量化到与评分因素相对应；第二，不能同时使用正偏离加分与负偏离扣分的评分模式。在政府采购指导性案例36号中，T中心医疗康复设备和科研器材采购项目招标文件共设置40项技术指标，“产品的技术指标与招标文件要求的响应程度（45分）”的评审细则为“正偏离5分；一个正偏离加1分，最高得5分。完全响应无偏离40分；有一项负偏离扣1分，40个及以上负偏离得0分”。财政部在审查过程中发现，招标文件采用正偏离加分、负偏离扣分的评分模式容易产生指标之间代偿的效果，不能客观反映产品本身是否实际符合采购需求。上述评分模式与政府采购分值设置及评价原理不符，属于评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形，违反了《实施条例》第三十四条第四款、财政部令第87号第五十五条第三款的规定，责令采购人废标。如果一项产品或服务在某些指标上表现不佳（负偏离），但在其他指标上表现优异（正偏离），正偏离的加分可能会抵消负偏离的扣分，甚至可能还会使总得分仍然较高，即出现“产生指标之间代偿的效果”。在这种情况下，产品或服务在某些关键指标上的不足可能会被其他指标的优异表现所掩盖，导致评分结果不能真实反映出应标产品或服务的整体质量是否符合采购需求。此外，在实际工作中，招标文件的评审因素错综复杂，对于到底“偏离”多少可以加（减）分须量化明确，即须量化到具体的加（减）分标准。无论是正偏离还是负偏离，实际上都是“偏离”，都属于与项目的采购需求存在着差异。政府采购不一定是要买指标水平最强最高的，而是要买最匹配的、最合适采购需求的，须紧紧围绕着采购需求而定。

三

思考与建议

招标文件中的评审因素细化与量化是确保招标过程公平、透明、可执行的关键步骤，其核心在于立足于项目的采购需求，将评审因素的标准、要求等转化为具体、可衡量的指标，避免主观性和模糊性。一方面，要避免过度严苛。评审因素的细化与量化指标需参考行业标准，避免设置过高门槛导致流标。对技术复杂的采购项目，可设置澄清环节，允许投标人对量化指标提出合理建议。另一方面，要充分考虑合规性。细化量化条款须符合《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等法律法规及地方政策，避免出现歧义或歧视性条款。建议相关部门尽快出台量化指标的招标标准文本，充分体现政府采购的法律法规及政策要求，做好对政府采购领域的规范性引导。