政府采购本国产品

近日，国务院办公厅出台了《关于在政府采购中实施本国产品标准及相关政策的通知》（国办发〔2025〕34号，以下简称国办发34号文）。这是对党的二十届三中全会所提出的“稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，在政府采购领域实现规则、规制、管理、标准相通相容”等主旨精神的积极响应和贯彻落实；对于建设开放有序、科学竞争的政府采购市场，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境具有重要意义。

在政府采购法修订背景之下，国办发34号文一方面明确了本国产品的认定标准体系，详细梳理了执行要点，补齐了政府采购制度的“重要基础”。另一方面通过对本国产品实施“价格评审优惠”，完善细化政府采购政策的范围与功能，通过评审因素和具体标准的考量，为供应商的有序竞争、充分博弈提供了全面的实操指南，有效促进了政府采购市场的规范发展。这也是《深化政府采购制度改革方案》确定的重点工作之一，凸显着政府采购对市场资源配置以及产业引领的政策工具作用。

政府采购法体系庞大而复杂，而国办发34号文聚焦的货物产品“遍布”各行各业与各类品目，同时该文件除了逻辑缜密、关联性强外，还具有阶段性特征。采购人、采购代理机构（以下简称代理机构）、评审专家、供应商等各类主体，容易因理解不一出现采购文件编制“错漏频出”、评审“执行失衡”、质疑投诉频发乃至“同一事项处理尺度不相同、处理结果不一致”等现象，不仅有损政府采购公信力，可能引发舆情；同时伴随着影响采购公正乃至项目绩效目标实现等不利后果。

为此，笔者梳理并列举了需要重视的实务要点，具体如下。

以本国产品新标准为尺，厘清政府采购活动中，本国产品与进口产品的区别与关联

在政府采购中实施本国产品政策是世界主要经济体的通行做法。对此，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十条明确，“除规定情形外，政府采购应当采购本国货物，前款所称本国货物的界定，依照国务院有关规定执行”。遗憾的是，自《政府采购法》施行以来，本国货物标准一直没有落地，客观上造成制度的缺位。在国办发34号文施行前，只能依据《政府采购进口产品管理办法》（财库〔2007〕119号，以下简称财库119号文）关于进口产品的定义“通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外”，进行“非A既B”的反向推导；并在财库119号文第四条确定了进口产品审核管理机制，推动和促进本国产品的自主创新与技术吸收。做好与《政府采购法》第十条“规定情况外，应采购本国货物”的有效衔接。

国办发34号文的出台，正向直观的界定了本国产品的基本概念、认定方式与标准，切实完成了这块“关键拼图”。需要注意的是，由于相关文件对于进口产品、本国产品界定上的差异与动态变化，在国办发34号文正式施行后，不能再墨守成规、维持不变的保持所谓“非A既B”的认知。客观上也很有可能阶段性的出现，本国产品与进口产品运用于同一项目的“双轨制”。具体而言：

首先，财库119号文规定的进口产品，是由“产品产自关境外+通过中国海关报关验放入境”两个要件构成，缺一不可。国办发34号文构建的本国产品认定标准体系则具有“基础条件+细分领域+递进”等特征，更为系统完整，具体分为三个层次。一看生产区域。本国产品应当在中国关境内实现从原材料、组件（以下统称组件）到产品的生产与属性改变，重在产生完全不同于组件的新产品并具有新的名称和特征（用途）；这也是本国产品的基础条件。从这一层次来看，与“非A既B”的认定逻辑基本一致。二看组件成本。国办发34号文提出，部分产品在中国境内生产的组件成本占比应达到规定比例（以下简称境内组件成本比例），且前述规定比例根据不同产品而有所不同，具体由财政部会同行业主管部门另行通知。在另行通知前，中国境内生产的产品视同本国产品。即可直接以某产品的产地、是否履行验放报关手续以及是否经过允许采购进口产品的审核作为判断依据。而在另行通知后，是否属于本国产品的认定标准又有所区别。不过在该层次，即使后续另行确定了境内组件成本比例需要达标的细分产品，但由于不同厂家、品牌、规格型号的产品具体组件“各有千秋”，难以一概而论，编制采购文件时也就无法提前预设细分产品中需要达标的具体组件类别，因此需要由供应商根据投标（响应）产品实际情况自我声明。三看关键产品。国办发34号文还对一些特定产品在符合第一、第二层条件的基础上，提出关键组件、工序在中国境内生产、完成等要求。财政部将会同行业主管部门，在5年内充分调研、征求意见，并另行通知。这也是基于部分产品行业的重要性、特殊性、新颖性等综合考虑的，尤其对国家经济安全等领域有重大影响或具有战略发展意义的产品，如信息安全产品、高精尖技术产品、数据价值附加的硬件产品等。笔者理解，在财政部另行通知后，特定产品需要在中国境内生产、完成的关键组件、工序都将逐步划定具体范围并动态更新调整。如有涉及，编制采购文件时即可予以明确，供应商也可针对性的提供符合要求的本国产品，以享受支持政策。

此外，对于属于财政部会同行业主管部门确定的相关细分产品，但其境内组件成本比例或者关键组件、工序等方面未达到要求的，即使该产品“从无到有”的生产过程均在中国境内完成，依然不属于国办发34号文规定的本国产品。这是政府采购活动中应重点关注、正确区分但又容易忽视混淆的“知识点”。

其次，政府采购法体系对于进口产品实行审核管理制。结合《财政部关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》（财办库〔2008〕248号）可知，即使经财政部门审核且采购文件明确规定可以采购进口产品，但因信息不对称等原因，仍有满足需求的国内产品参与竞争，不得对其加以限制。也就是说，不得将供应商提供进口产品作为资格条件、实质性要求或评审因素。否则一方面与该通知规定相冲突，另一方面也因设置了仅限于进口产品的要求，客观上属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第二十条规定的“技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”情形，构成对供应商实行差别、歧视待遇的不合理条件。正因如此，国办发34号文正式施行后，极有可能出现进口产品、本国产品以及不符合本国产品认定标准之外的其他产品同场竞技的场景。

善用政府采购品目分类目录，合规准确的落实有关政策

由于项目谋划立项的需要，以及通过批量规模吸引竞争、提高采购效率等原因，政府采购项目的采购标的往往多种，甚至同时混合货物、服务乃至工程等不同标的。因此，对于多采购标的的混合类项目，应根据项目特点，先行确定项目的整体属性，即一个政府采购项目究竟是货物、服务还是工程项目。此举不仅涉及该项目的价格分值比重、评审因素的侧重点、合同文本等，也与如何执行政府采购本国产品标准与政策（以下简称本国产品政策）直接相关。

一是从国办发34号文可知，本国产品政策的适用焦点在于货物，而适用项目范围包括政府采购货物和服务项目。比如某数据处理服务项目（项目属性为服务），采购标的包括数据处理服务以及相应的硬件设备，则该项目中的硬件设备也属于本国产品政策的适用范围，不能简单粗暴的以项目属性为服务而直接跳过。不过，包括对工程设计、货物采购、施工等阶段实行总承包的政府采购工程项目不在本国产品政策的执行范围之列。综上，对于混合类项目，需要根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称财政部87号令）第七条，按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》（财库〔2022〕31号，以下简称财库31号文）确定项目属性。如按照财库31号文无法确定的，则按照有利于项目实施的原则确定项目属性。另外，采用竞争性磋商采购方式的项目属性判断原则又有不同，具体以《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十四条第三款“项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性”为准。

当然，对于合同估算价达到依法必须进行招标项目规模标准的政府采购工程建设项目，按照招标投标法体系构建的强制招标制度应依法进行招标。其项目属性并不能由项目招标人“自行定夺”。

二是对于使用综合评分法的政府采购项目，其价格分值比重因项目属性而不同。其中，货物项目≥30%（竞争性磋商项目为30％至60％）；服务项目≥10%（竞争性磋商项目为10％至30％）。由于国办发34号文对本国产品的具体支持举措，采用了与非专门面向中小企业采购项目相同的“价格评审优惠”，加上政府采购法体系的价格分值均执行“低价优先法”，“价格分值比重+本国产品+价格评审优惠”后，可能直接影响评审基准价的确定以及供应商的择优排序。因此科学合理的确定混合类项目的项目属性至关重要。

三是需要结合品目分类目录，明晰采购标的。先准确定位“采购什么”，才能确定是否需要执行本国产品等政府采购政策。回到国办发34号文，“本国产品标准的适用范围”是以在财库31号文中是否划分为货物品目为前提。且国办发34号文划定了本国产品政策的“禁飞区”，即房屋和构筑物，文物和陈列品，图书和档案，特种动植物，农林牧渔业产品，矿与矿物，电力、城市燃气、蒸汽和热水、水，食品、饮料和烟草原料，无形资产。采购标的是否属于前述品目，也需要结合财库31号文进行判断。由此可见“采购标的”精确定位的重要性。此阶段，采购人应以拟采购标的的“通俗名称”为基础，结合技术参数、需求功能，对标财库31号文中各品目类别的查找路径和备注说明，确定采购标的最终的“品目名称”和“编码”。对于多采购标的项目或货物、服务混合类项目，建议以表格化形式呈现。

四是采购需求中最终确定的采购标的（产品）需要与该产品生产过程中必不可少的组件精准区分，避免不必要的混淆或将组件误标注为采购标的的问题。

一方面，将经过制造、加工或组装等工序，产生完全不同于组件的“新产品”作为采购需求中单列的采购标的，有利于供应商清晰“采购对象是什么”，便于其确定投标（响应）产品的技术规格、品牌型号、竞争策略与报价。相反，如果将某成品货物人为拆分为各个组件，过多单列的采购标的（组件）不仅过于零散，也可能因信息差或供应商自行理解组合情况之下，错误的提供与采购人需求初衷不相符的产品。也不排除个别供应商抓住采购标的信息模糊的瑕疵，“浑水摸鱼、以次充好”。这样极有可能衍生出评审认定歧义、履约验收纠纷等后续问题。甚至因为时效性、政策性等因素，出现项目预期目标“半途而废”的困局。

另一方面，国办发34号文针对细分产品还作出了境内组件成本比例的设计，计算公式如下：

这样看，对于规定的细分产品，确定采购需求时有必要将该产品与组成该产品的组件区分单列，以利于供应商知悉该细分产品是否界定为本国产品的“游戏规则”，并准确的自我甄别、信息声明。也能有效减少因政策理解不到位、标的信息不对称引发的供应商是否为本国产品的质疑、投诉。

关注本国产品认定标准体系，调整优化采购文件内容

对于如何认定供应商是否提供了符合要求的本国产品，国办发34号文给出了原则性规定，即“供应商出具《关于符合本国产品标准的声明函》（以下简称《声明函》）或财政部会同有关部门规定的有关证明文件，即视为本国产品，且不得再要求供应商提供其他证明材料”。此外，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号，以下简称财库38号文）也有“供应商依照规定提交的各类声明函、承诺函，不得要求其再提供有关部门出具的相关证明文件”等要求。据此可知，《声明函》或规定的证明文件相当于供应商享受本国产品支持政策必不可少的“身份证”。前者财政部已制定了标准文本格式，后者（证明文件）则以财政部的另行通知为准；待相关证明文件公布后，根据明确的证明文件适用产品范围等情况，合理运用于具体项目。事实上，在相关证明文件公布前的现阶段，皆以《声明函》为准，评审阶段不得寻求其他外部证明材料。这也是为了减轻供应商参与政府采购活动的竞争成本、减少冗长不必要的流程、不断优化交易规则、激发市场竞争活力。

结合财政部制定的《声明函》格式“产品名称1、2……”的排列及填写要求，可知对于多采购标的的项目，采购文件应逐一明确所有采购标的（产品），供应商则逐一对标声明填写，详细填写相应产品的生产厂名、生产厂址、细分产品境内组件成本比例以及关键组件、工序完成地等信息。这样方能在仅要求供应商提供《声明函》的前提下，直观明显、可视化的判断是否符合本国产品的认定标准，是否享受政策。当然在细分产品境内组件成本比例以及关键组件、工序要求实施前，该两类信息可不填写，相关产品在中国境内生产即视同本国产品。

本国产品认定标准体系的第二层次，细分产品的认定标准关键在于“境内生产的组件成本占比达到规定比例”，而非该产品的投标（响应）报价占比，此处需要重点把握，以免导致认定基础有误导致的“一错全错”。由于多年来公共采购的规则习惯，加上供应商对各自的产品成本讳莫如深，基本上采购文件中鲜见要求供应商注明其合理成本。如何在评审时直观认定，从国办发34号文来看，是以《声明函》或规定的有关证明文件为准。在有关证明文件公布前，为减少部分供应商在彼此激烈竞争情况下，借“细分产品境内组件成本占比”之题无凭无据随性质疑、投诉，进而可能影响后续定标、缔约等政府采购活动的正常进行。笔者建议，编制采购文件时，可以前瞻考虑、有的放矢提出细化举措。比如在投标（响应）文件格式中，设计专门的境内组件成本分析表或在“分项报价表”部分，要求供应商填写细分产品组件的成本价格。这样，一不违反国办发34号文以及财库38号文“不得再要求供应商提供其他证明材料”之规定。二通过细分产品组件的“成本价格展示”，“白纸黑字”的在投标（响应）文件中明确组件成本，对多采购标的项目，有助于累加核算供应商提供的本国产品成本之和，是否达到其全部产品成本之和80%以上，从而是否启动对其全部产品报价的价格评审优惠。“成本价格展示”不仅与《声明函》“境内组件成本占比”等关键信息链接贯通，又可补缺《声明函》仅有组件成本占比、但无组件成本价格的信息缺口，并互为支撑。后续如有涉及境内组件成本声明真伪“存疑”的争议，可根据《声明函》中“境内组件成本占比”结合供应商“成本价格展示”进行核实。而投诉处理、监督检查此类问题时，也可与供应商按国办发34号文提供的组件或产品的会计核算数据、采购合同、进货记录等材料衔接印证。需要注意的是，无论是采购人、代理机构还是评审委员会等主体，对获悉的组件成本等商业信息均负有保密责任，不得以任何方式向其他无关主体透露，否则违背《政府采购法实施条例》第四十条“不得泄露评审文件、评审情况和评审中获悉的商业秘密”等规定。

对本国产品实行价格评审优惠，与中小企业扶持政策并行，互不冲突

首先，根据国办发34号文“对本国产品的支持政策”可知，政府采购活动中既有本国产品又有非本国产品参与竞争的，需要依法对本国产品的报价给予20%的价格评审优惠。而“非本国产品”包括通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的进口产品，以及虽然生产于境内，属于财政部会同有关行业主管部门确定的相关细分产品，但其境内组件成本比例或者关键组件、工序等方面未达到相关要求的“其他产品”。从政策执行细节看。对于多采购标的项目，供应商提供符合本国产品标准的产品成本之和需要达到全部产品成本之和的比例达到80%以上，才能给予该供应商全部产品报价20%的价格评审优惠。这一规则，就多采购标的乃至混合类项目而言，实质上简化了评审委员会的认定和详细评审工作，一定程度上有助于提高采购质效。从政策执行结果看。价格评审优惠后“评审报价”的具体作用，在于最低评标（审）价法项目的直观评审比较，或者综合评分法项目的价格分值计算。仅涉及“评审和定标阶段”供应商彼此之间的比较与排序。享受支持政策的供应商中标、成交的，其中标、成交金额依然为投标（响应）总报价，并以此订立合同。并且，本国产品的具体支持政策与非专门面向中小企业采购项目中给予符合要求的小微企业，虽然同为“价格评审优惠”，但无论是政策适用主体、项目适用范围、启动要件以及执行细节都有着质的区别，分属两个“赛道”。因此，从逻辑上，一个供应商如果同时符合本国产品政策和中小企业扶持政策的相关要求，则同时享受两项政策的扶持支持力度。但细思之下，这类情形主要出现在非专门面向中小企业采购的项目；由于《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称财库46号文）第二条已经对政府采购领域中需要给予相应扶持政策的“中小企业”给出了明确定义，即“本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业”。而财库第四条又进一步规定了“供应商提供的货物、工程或者服务应由中小企业直接制造（且使用该中小企业的注册商标或商号）、承建或承接（以下统称直接承担）才能享受中小企业扶持政策。对于专门面向中小企业采购的货物项目，由于供应商提供的所有货物产品均需要由我国境内设立的中小企业制造，才能通过资格审查，此时已经排除“进口产品”参与竞争并中标、成交的可能。这种情形之下“本国产品与非本国产品同场竞技”的空间已被极限压缩。若不符合同一项目“本国产品PK非本国产品”的要件，也就无需启动本国产品政策中“价格评审优惠”。当然这只是常规项目之下的常规情况，即使是专门面向中小企业采购的项目，也会因为项目的具体特点和“应用场景”的差异，而出现部分供应商同时享受两项扶持政策的“特殊情况”。具体包括以下情形：①某政府采购货物项目；参与竞争的供应商A提供了符合要求的本国产品，且均为中小企业生产并使用了该中小企业的注册商标（商号）；而供应商B提供的产品虽然是由中小企业生产于境内，也属于财政部会同有关行业主管部门确定的相关细分产品，但其境内组件成本比例或者关键组件、关键工序等方面未达到相关要求，由于此类产品不符合国办发34号文规定的本国产品标准，自然而然也就是本国产品之外的“其他产品”，即实质上的“非本国产品”。②某政府采购服务项目采购标的也包括货物，即使该项目专门面向中小企业采购。根据财库46号文第四条，在服务项目中，供应商提供的服务应由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员，相关供应商则享受中小企业扶持政策。由于该项目属性已确定为服务，则无需“纠结”该项目中货物产品是否由中小企业制造。财政部国库司针对编号为4556-3670090的留言，明确答复“采购人应当根据政府采购有关规定和采购项目的实际情况，确定拟采购的项目是货物、工程还是服务项目。在服务采购项目中，服务的承接商应当为中小企业，不再对其中涉及的货物的制造商作出要求”。换而言之，该项目的货物类采购标的是否由中小企业制造，并非供应商在此服务项目中享受中小企业扶持政策的判断维度和必备条件，因此可能出现供应商A提供了符合要求的本国产品，供应商B提供了包括进口产品在内的非本国产品。此时，只要前述供应商为中小企业并直接完成该项目的所有服务工作，提供符合要求的《中小企业声明函》，即能顺利通过资格审查。③对于采用联合体形式或合同分包预留份额专门面向中小企业采购的项目，当联合体协议或者分包意向协议中中小企业承担的合同份额达到采购文件规定比例时，即该项目采购文件规定必须由中小企业承担的部分，均由中小企业直接承担。综上，该联合体供应商或分包给中小企业的供应商符合财库46号文第四条以及第八条之规定，享受中小企业扶持政策。对于按照有关协议应由中小企业直接承担部分之外的其他合同份额，是否由中小企业直接承担，与相关供应商是否享受中小企业扶持政策并无相应关联。就该项目（包括前述其他合同份额部分）而言，也就可能出现供应商A提供了符合要求的本国产品，供应商B提供了由境外厂家（企业）所生产的非本国产品，且均不会因此导致无法通过资格审查的局面。以上三种情形客观上形成了“本国产品与非本国产品同场竞技”的场景，因此触发本国产品政策执行中的“价格评审优惠启动按键”。这种情况下，相关供应商享受中小企业扶持政策，通过该项目的资格审查，并在评审阶段给予其全部产品报价20%的价格评审优惠。对于非专门面向中小企业采购的项目，既有本国产品又有非本国产品参与竞争，其中供应商A提供了符合要求的本国产品，且均为小微企业生产并使用了该小微企业的注册商标。这种情况下，需要在评审阶段给予供应商A“双重价格评审优惠”的政策支持。也即，一是给予供应商A总报价10-20%（具体以项目采购文件规定比例为准）的价格评审优惠；二是供应商A提供了符合要求的本国产品时，给予其全部产品报价20%的价格评审优惠，且该比例为固定值，不得人为调整设定。综上，二者互不交叉、互不重叠，并不存在同时符合要求二选一执行的问题。此时，该项目执行“双重价格评审优惠”的公式具体为：评审报价＝总报价-（总报价*X%）-（全部产品报价*20%）。最后，需要厘清给予本国产品价格评审优惠的计算基础。依据国办发34号文规定，该项政策执行时细分为两种应用场景。对于单一标的采购项目，需要对“既有本国产品又有非本国产品参与竞争”作正确理解，由于该项目采购标的为单一产品，即部分供应商提供符合要求的本国产品，部分供应商提供了非本国产品时，“对本国产品的报价给予20%的价格扣除”。显而易见，此时的价格扣除计算基础即供应商的总报价（全部产品报价）。对于多采购标的或货物、服务混合类项目，当供应商提供的本国产品成本之和达到全部产品成本之和80%以上时，才给予其全部产品总报价20%的价格评审优惠。此时需要剔除供应商报价中可能存在的“服务标的报价”，以单纯的全部产品报价作为价格评审优惠的基础进行计算。即“评审报价＝全部产品报价×（1-20%）”或者“评审报价＝全部产品报价-（全部产品报价×20%）”。显然，这就需要评审委员会正确理解政策设计与执行要点，而不能简单将中小企业扶持政策中价格评审优惠的计算方法“拿来即用”。如何做到评审时逻辑清晰、一目了然，避免本国产品及报价的信息不明导致的冲突与争议，有赖于采购人、代理机构编制采购文件时是否作出针对性的细节考虑与优化。从有利于项目实施的角度，笔者建议一是采购人确定采购需求时，对应标注各类采购标的为货物或服务等品目属性。二是可以在采购文件给出的投标（响应）文件格式中，要求在“分项报价表”中标明各采购标的的单价，并分门别类标注为货物或服务；对于货物属性的产品进而注明是否为本国产品等关键信息。以形成首尾相连、相互印证的闭环效应。

给予本国产品价格评审优惠，事关政府采购信息公开“新要求”

《政府采购法》第三条规定的“三公一诚信”原则，贯穿于政府采购活动的全生命周期。其中公开透明原则更是直观体现，政府采购被誉为“阳光下的交易”，即源于此。只有坚持公开透明，确保项目信息的对称与完整，才能为供应商提供公平竞争的环境，为社会公众进行有效的监督创造条件。而采购结果的信息公开，不仅将择优竞争结论“广而告之”，也是采购过程完整闭环的“信号灯”。

具体而言，《政府采购法实施条例》第四十三条以及其他配套制度文件详细规定了采购结果公告应当包括的内容，但并不涉及各供应商的总得分情况。虽然财政部87号令第六十九条，要求公告采购结果的同时告知未中标人本人的评审得分与排序。但是告知的方式多种多样，比如现场、电话、电邮、电子交易系统等，并不仅限于公告形式，具体由采购人、代理机构根据内控制度和客观实际自行选择告知方式。之后，财政部陆续发布了一系列“新要求”以加大信息透明力度，拓展信息公开广度。《财政部关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》（财办库〔2023〕243号）明确规定，采用最低评标（审）价法的，公告采购结果时，应公告落实政府采购政策而价格扣除后中标、成交供应商的“评审报价”；采用综合评分法的，则应当公告中标、成交供应商的“评审总得分”。

结合国办发34号文，如对符合要求的本国产品报价进行“价格评审优惠”，即涉及到采购结果公告内容的“提点扩面”。当然，信息公开的“新要求”还需要注意三点，一是仅公告中标、成交供应商的评审报价或评审总得分，不可擅自人为扩大。二是对于同时享受本国产品和中小企业扶持政策“双重价格评审优惠”的供应商，应将叠加的价格扣除后的评审报价或评审总得分予以公告。三是对于享受本国产品政策的中标、成交供应商，还需根据国办发34号文规定，公告相应的《声明函》或主管部门规定的证明文件。